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“语同音”与人权保障——对宪法“国家推广全国通用的普通话”条款的法理思考

高军


【摘要】语言权是一项基本的人权。我国宪法中“国家推广全国通用的普通话”条款蕴含着我国不存在法定的官方语言，各民族语言一律平等；该条款属于政策性条款，国家采取鼓励的手段，以达到推广普通话，便利经济、文化发展及人们相互之间交流的目的；学习和使用普通话是公民的一项权利而非义务等极为丰富的内容。实践中对普通话作强制性要求的某些做法，有侵犯公民语言权、工作权等权利之嫌。因此，有必要对普通话作强制性要求的做法确立违宪审查的标准。

【关键词】普通话；语言权；文化权；人权保障；违宪审查


　　我国通用语言为普通话，《宪法》第19条第5款规定了“国家推广全国通用的普通话”。但是，宪法作为“高级法”的特点决定了其条款必然具有高度的概括性、抽象性和政策性的特征，该普通话条款亦然。如何理解该普通话条款，实践中出现的一些对普通话作强制性要求的做法是否合宪等等，这些问题关系到公权力行使的合法性、以及对文化多样性、公民语言权、工作权等基本权的保护等诸多问题，故有必要对之进行学术上的探讨。

　　一、语言与人权

　　自二十世纪后半叶以来，随着可持续发展问题成为国际社会关注的焦点，文化多样性的保护与传承问题逐渐进入人们的视野，人们认识到人类建立在文化多样性共存的基础之上，文化的多样性则以语言的多样性为依托，因此，语言的多样性、语言权的保护渐为国际社会所关注。

　　1、国际人权公约、国际组织的努力及其声明。早在1815年，维也纳会议就提出了保护少数群体语言的条款。在当代著名的国际人权文献中，《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》虽然未明文提及语言权的概念，但《世界人权宣言》第27条和《经济、社会、文化权利国际公约》第13条、第15条所规定的文化权利实包含了语言权在内，并成为联合国及其他国际组织语言权立法的基础。在区域性人权公约方面，《美洲人权公约·经济、社会和文化权补充议定书》第16条规定的文化利益权利以及《非洲人权和民族权宪章》第17条第2款 “人人可以自由地参与社会的文化生活” 的规定亦包含着语言权的内容。

　　为了强调语言多样性的重要，从2000年起，联合国教科文组织把每年的2月21日定为“世界母语日”。2001年在《实施教科文组织的行动计划要点》中，第6项明文规定了“提倡在尊重母语的情况下，在所有可能的地方实现各级教育中的语言多样化，鼓励自幼学习多种语言。”自1971年以来，联合国和有关部门先后发布了20多个包含语言权的法律和宣言，其中《基本语言权普遍章程》和《塔林国际语言权会议宣言》最为著名。

　　语言教师国际协会草拟的《基本语言权普遍章程》中详细地规定了个人在语言方面享有的基本权利：“（1）所有人都有学习自己母语的权利；（2）所有人都有学习国家规定作为正式教育语言的官方语言（至少一种）的权利；（3）为消除文盲或克服语言残障，任何人都有权得到特殊援助；（4）所有人都有学习自己选择的语言的权利；（5）所有人都有用任何语言自由表达的权利；（6）所有年轻人都有被教本人或家庭成员最容易理解的语言权利；（7）所有人都有被教所在国官方语言（至少一种）的一权利；（8）为了提高社会、文化、教育和知识水平，促进不同国家间和不同文化的互相理解，所有人都有被教至少一种外国语言的权利；（9）使用语言的权利，说、读、写一种语言，学习、教授或接触某种语言的权利不可受到有意压制或禁止。”[1]

　　1991年在爱沙尼亚首都塔林召开的“语言权国际会议”发表了《塔林国际语言权会议宣言》，对语言权的内涵进行了充分的概括，其主要内容有：“（1）我们承认，个体语言权和群体语言权都天生是人权的一部分；（2）我们知道，语言是世界上许多冲突的一个关键因素，并不断意识到语言权对于原住民和移民少数群体的重要性；（3）我们相信，个人生活中的语言使用不会受到政府的限制，语言权在诸如教育、行政、司法、政治生活、社会事务、商业和传媒等关键领域中也应该得到尊重；（4）我们表明维护和发展所有语言及其文化的愿望，为达此目的，通过母语教育可以发挥其重要作用；（5）我们相信，促进少数群体语言的语言权绝对不会有损于官方语言；（6）我们确信，每一个人都有权利保证其语言在国家生活中的合法地位，尊重别人的语言权，尤其是当他们的语言边缘化或濒危时；（7）语言权应该受到所有人关注，尤其是教育工作者、知识分子、文化工作者、政策制订者；开发语言资源迫在眉睫；（8）我们鼓励联合国、联合国教科文、国际语言组织、各级政府和非政府组织承担和支持推进语言权的研究和采取其他措施的工作；（9）我们敦促学者承担以下关键领域的语言权和科学研究工作：语言权同其他权利义务的关系；社会和语言对语言权的制约和影响；语言权的可接受性与实施；（10）我们鼓励有关当局采取有力的步骤实施语言权”。[2]

　　2、世界上一些主要国家和地区的语言人权状况。

　　当代世界，语言权已发展成为一种宪法性权利。加拿大的语言法律专家图里研究了147个国家的宪法，发现其中110个国家设有语言权条款。[3]在实践中，世界上一些主要国家和地区高度重视对语言权的保障。

　　（1）欧盟。尊重多样性是欧盟基本原则之一，在欧洲一体化漫长的历史进程中，始终存在着这样一个耐人寻味的现象：不管是昔日的欧洲经济共同体，还是今天的欧洲联盟，都不遗余力地在经济、货币、法律和政治等领域推动欧洲由协调走向趋同，最终实现一体化，如关税同盟、内部大市场、欧元等。而与此同时，对语言和文化则实行多元主义。[4]早期，欧共体成立条约中只是在第149和151条中提及文化和语言多样性的原则。1958年颁布的欧共体一号语言章程是针对欧盟语言问题正式、明确订立的法规，其中的第一条即明文规定欧盟所有语言都是相互平等的官方语和工作语。此后，欧共体在文化和语言政策上正式确立了语言平等和多样性的基本原则。

　　（2）欧盟成员国。“几乎所有的欧洲国家都有语言少数群体。群体中的人说着他们自己的语言，而这种语言与他们所居住的国家官方认可的、权威的、占主导地位的语言是不同的。在某些情形下，当这些语言少数群体的量相对大的时候，国家就会有一个以上的官方语言”。[5]事实上，欧盟的很多成员国都有不止一个官方语言，这些语言享有相等或基本相等的权利。此外，不少成员国还承认一个或数个地区性方言有限的官方语言的地位。[6]尤其值得一提的是瑞士，从1848年成为统一的联邦制国家以来，由于联邦宪法对各州的自治权给予了充分的保证，对于居住在各州的不同语言集团，不论他们操何种语言、有多少人口都一视同仁。瑞士的立法机构、政府和司法部门的组成也都充分体现了各语言集团自主平等的原则。此外，瑞士一直实行着一种独特的直接民主制度，即“公民表决”和“人民倡议”制度，它为瑞士各族人民一体性的社会联系和国家认同提供了政治保证，也为解决多元语言矛盾冲突提供了成功范例。[7]

　　（3）北美地区。加拿大是一个多民族多语言的国家，在语言政策上，它采取的是“双语政策”，即英语和法语同时是国家的官方语言。[8]美国是一个由移民组成的多语种国家，历史上奉行“英语中心主义”，对其他语言采用同化主义政策，但进入二十世纪后，越来越多的有识之士认识到美国语言政策的偏颇，开始强调保护土著、移民语言权利的重要性。在这种思潮的推动下，1992年乔治·布什总统签署了《美国土著语言法案》，1994年克林顿政府推出了《美国土著语言生存与繁衍保护拨款法案》。[9]作为普通法国家，美国主要通过判例形式对少数群体语言权予以保护。1923年美国最高法院就语言教育做出规定：美国人有明确的权利保存他们的母语，而且公立学校以及私立学校教师有权利和责任教授孩子们这些语言。1974年最高法院发布声明，明确了公立学校有责任来为那些第一语言不是英语的学生提供专门的教育。此外，最高法院还确认了一个1970年的规定，该规定认为1968年的国民权利提案同样适用于语言水平有限的那些人，以防止他们因国籍问题而受到不公平的对待，学生有权利接受用他们能理解的语言教授的课程，并且学校有责任确保学生在学校提供的各门学科上得到合理的帮助。[10]与此同时，联邦和许多州的立机构制定了政策，设法帮助不会讲英语的人和英语水平不高的人，不要使他们因为语言障碍而无法受益于公众服务。但自二十世纪八十年代以来，却出现了试图推翻这些保护制度的倾向。1981年，有人提出一项宪法修正案，想把英语确定为美国的官方语言，后来尽管众议院和参议院不断有人重提此案，但始终没有通过。1996年，众议院通过了《政府工作语言条例》，要求“美国所有政府雇员和官员执行公务时”都要使用英语。然而，由于在参议院审议时屡遭否决而没有成为法律。[11]但是，2002年，布什政府颁布了实行英语单语教育的《不让一个孩子掉队》（No Child Is Left Behind）的学校法律，代替了1968年制定的、实施了34年的《中小学教育法第七条》，即关于美国少数民族儿童语言学习的法律条文（简称“双语教育法”）。由此引起了维护双语教育政策和法律的力量与力主确立英语官方语言地位的保守人士之间的激烈论战。[12]

　　综上，可以看出语言权是一项基本的人权，其内涵和外延较为广泛，主要包括群体语言权和个体语言权两个部分。群体语言权指同类人群学习、使用、传播和接受本民族语言、国家通用语言和其他交际语言的权利，其中特别强调的是群体保存、发展其语言、以及群体语言不被歧视的权利。个体语言权则包括语言学习权、语言使用权、语言传播权和语言接受权。作为一种基本的人权，语言权的义务主体主要为政府。正如人权所关注的主要是少数者的权利，而正是由于少数，才更彰显出对之予以特别保护的意义那样，语言权关注的重心始终是弱势人群（少数民族群体、个体）的母语权利。事实上，语言权的研究亦然，早期语言权的研究主要关注少数群体的语言权，近阶段的研究已经逐渐扩大到一般人群，也就是由群体语言权的研究发展到个体语言权的研究。[13]

　　二、对我国宪法“国家推广全国通用的普通话”条款的理解

　　由于“国家推广全国通用的普通话”这一条款高度概括、简练，在理解上容易产生歧义：何谓“推广”？采取什么方式“推广”？“全国通用”如何理解？等等。由于宪法为国家根本大法，包含法律上的基本秩序以及基本的价值判断，由此建立价值秩序，为保证宪法在实践中得以正确的实施，并维护其在法规范层级中最高性地位，必须首先对宪法条款的内涵加以确定，以避免立法者在具体化宪法条款时滥用其立法形成自由，进而保障公民基本权利不受违宪的立法限制。但是，在我国，作为法定有权解释宪法的全国人大常委会迄今尚未对该条款作出相应的立法解释（在我国，作为法律适用的司法机关无权在审判中解释宪法。）。因此，笔者试图运用规范宪法解释的方法对该条款进行学理的阐释。

　　1、语义解释。是指按照法律条文的文义及通常使用方式，以阐明法律的意义和内容。宪法普通话条款中，在“普通话”前使用的是“全国通用的”而非“国家通用的”定语。从词义上理解，“全国”指的是区域范围，“全国通用普通话”指的是普通话社会应用的客观状况，绝无贬低或歧视其他语言之嫌。[14]因此，该条款并无确立普通话的官方地位之意。《国家通用语言文字法》中“通用语言文字”前面的定语为“国家”，与宪法普通话条款表述不一致，其含义亦应理解为“全国”。

　　2、历史解释。是指以制宪的相关历史资料为依据，以期发现制宪者意图的一种解释方法。考察现行宪法的制定过程可以发现，在第五届全国人大常委会第23次会议上，宪法修改委员会副主任委员彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中，使用的是“国家推行全国通用的普通话”的表述。[15]但正式通过的宪法将“推行”改成了推广，虽然只有一字之差，却表明了不同的态度，即“推行”表达的是一种不容置疑的、强制性的态度，而“推广”则相对比较柔和。但是，“推广”所采取的手段亦可分为强制性的和鼓励性的两种，具体哪一种解释更符合宪法的精神，则另需结合体系解释等方法。

　　3、体系解释。任何一部宪法都是一个有机的整体，其内容、条文、结构之间互相联系、密不可分。因此，对某一宪法规范进行解释时，不能孤立地进行，而要将该规范置于宪法这一大的系统之下，综合考虑宪法的精神、原则以及该规范与其他规范的联系，以整体的观点来阐明该宪法规范的内涵。美国最高法院怀特法官曾指出：“我以此作为宪法解释的基本原则：任何宪法条文不得与其余条文相分离而孤立地加以解释。应考虑规定某一特定事项的全部条文，并作出使宪法的实质性目的的实现的解释。”[16]运用体系解释的方法，考察宪法普通话条款相关的条款规定：（1）我国《宪法》第4条规定“中华人民共和国各民族一律平等”；“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”，这表明了宪法在语言文字权利方面贯彻各民族平等的原则。进而，可以推论出宪法保障各民族的语言权（群体语言权）。（2）“国家推广全国通用的普通话”条款出现在宪法第19条第5款中，该条第3款规定国家“鼓励自学成才”，第4款规定国家“鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，这两个条款中均出现了“鼓励”这个词，从中可以看出立宪者的态度。因此，紧随其后的普通话条款中的“推广”，应解释为采取鼓励性手段的“推广”。

　　4、目的解释。是指根据制宪的目的来阐明宪法规范的方法。现代宪法最重要的目的及核心内容为保障人权。宪法公民基本权作为一开放性、发展性的概念，其保障并不以宪法明文规定为限，宪法解释应顺应世界宪政潮流，通过对高度概括、抽象、含义不明晰条款的解释，以达保障人权的目的。就宪法普通话条款的立法目的而言，众所周知，在我国存在着大量的方言，不少方言彼此间不能互通，这种状况不利于经济发展和文化交流，需要积极推广全国通用语言——普通话。但是，正如中国教育部语言文字应用管理司司长杨光在第89届国际世界语大会上所指出的那样，推广普及普通话，并不是要消灭方言，而是要使公民在说方言的同时，学会使用国家通用语言，从而在语言的社会应用中实现语言的主体性与多样性的和谐统一。因此，对宪法普通话条款中的“推广”，以及《国家通用语言文字法》第3条“国家推广普通话”和《 广播电视管理条例》第36条第2款“广播电台、电视台应当推广全国通用的普通话”中的“推广”，从目的解释的角度，应当理解为非强制性的、鼓励性的“推广”。

　　5、合宪解释。宪法为一圆融的整体，所有宪法条文有机地结合在一起，通过其文字的内容及所表达的精神，形成一整体的宪法秩序。这其中，宪法的精神是宪法的灵魂，是维系宪法生存的基础，它并非是一个完全的抽象物，主要通过宪法基本原则这一载体表现。解释宪法时必须遵守宪法的精神和基本原则。否则，宪法的权威、法制的统一都难以为继。[17]在我国宪法中，“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”等条款集中体现了宪法的精神和灵魂。宪法保障公民基本权的本质，在于要求国家为公民提供自我开展与决定的空间，以促进人的最大可能的自我实现。国家应尽可能维护丰富的多元文化基础，为公民提供多样而丰富的自我实现的机会。而公民的自我发展与自我实现，其前提之一即在于作为文化交流、文化接受所必备的工具——语言。因此，结合《宪法》第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，可以推论出我国宪法尊重和保护公民个体的语言权。“国家推广全国通用的普通话”强调的是政府负有推广普通话，为公民学习、使用普通话提供便利条件和环境的义务。对公民而言，有权自由学习、使用其所选择的语言，学习、使用普通话是公民的权利而非义务。因此，《国家通用语言文字法》第4条“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利”；“国家为公民学习和使用国家通用语言文字提供条件”；“ 地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，推广普通话和推行规范汉字”，以及第9条“国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字。法律另有规定的除外”，第10条“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外”等条款正确在贯彻了宪法普通话条款的精神。

　　施行劳动教养的主要依据是《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》和公安部制定的《劳动教养试行办法》。公安部制定的《劳动教养试行办法》第二条，认定劳动教养“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施”，这成为否定劳动教养是行政处罚，从而肯定劳动教养合法性的主要依据。重庆市第一中级人民法院（2011）渝一中法行初字第63号《行政判决书》，针对原告李某某认为自己在已被公安机关行政拘留10天后，重庆市劳动教养委员会又以劳教审（2010）字第（2010）字第4343号《劳动教养决定书》，决定对其劳教一年，该决定违反了一事不再罚的行政处罚原则，请求撤销劳动教养决定的诉讼理由，认为根据《劳动教养试行办法》第二条、《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，劳动教养不属于行政处罚，故原告的诉讼理由不能成立”。可见劳动教养不是行政处罚，是肯定劳动教养合法性的主要依据。
　　“强制性教育改造的行政措施”并非就“不是行政处罚”，因为 “强制性教育改造”并不排除“处罚”性质。《中华人民共和国监狱法》第三条规定，“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。可见我国刑事处罚也不排除“强制性教育改造”这一性质。认为“强制性教育改造的行政措施”“不是行政处罚”，在逻辑上就不能成立。
　　在司法实践中，不具有行政处罚性质的“限制人身自由的强制措施”，不能折抵刑期。例如县级以上公安机关，有权根据《中华人民共和国禁毒法》的规定，限制吸毒人员的人身自由，对吸毒成瘾人员作出强制隔离戒毒的决定。由于不具有处罚性质，因此有的吸毒人员涉嫌犯罪时，其在公安机关侦查期间被强制戒毒，在被判有罪后其被强制戒毒期不能折抵刑期。
　　劳动教养可以折抵刑期。1981年7月６日，《最高人民法院关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复》就明确规定，“如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和被劳动教养的行为系同一行为，其被劳动教养的日期可以折抵刑期”；“应以劳动教养一日折抵有期徒刑或拘役的刑期一日，折抵管制的刑期二日”。1990年８月６日，公安部法制司在给最高人民法院《关于免予起诉免除刑罚人员可否再予劳教问题的函》中，认为有“团伙犯罪案件中被免予起诉、免除刑罚的人员，其行为往往对社会危害较大，虽不给予刑罚处罚，但并不等于不能适用其他处罚，对其中符合劳动教养条件的，可以决定劳动教养”，从而确认劳动教养是除刑罚之外的“其他处罚”。同月22日，最高人民法院研究室在《关于免予起诉免除刑罚人员可否再予劳动教养问题的复函》中，表示“同意你司意见”，明确肯定了公安部法制司关于劳动教养是除刑罚之外的“其他处罚”的意见。如果劳动教养不是行政处罚，怎么可能折抵刑期。
　　劳动教养属于行政处罚，有充分的法律依据。1991年11月1日，国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书,代表中国政府向全世界宣布：“中国的劳动教养工作，是根据全国人大常委会1957年批准的《关于劳动教养问题的决定》等法规执行的。劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。1995年2月，国务院又在《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》中确认：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”。可见无论是国务院、公安部，或是最高人民法院，都确认劳动教养属于行政处罚。
事实上无论劳动教养是否“行政处罚”，由于其“强制性”的主要内容是限制公民的人身自由，因此自2000年3月15日，《中华人民共和国立法法》颁布并于同年７月１日起施行以来，有关施行劳动教养的所有法规和规章，都应当予以废止。
　　《中华人民共和国立法法》第八条第(五)项规定，对公民“限制人身自由的强制措施和处罚”，“只能制定法律”，从而使《中华人民共和国宪法》第三十七条对公民人身自由的保护，更加具体。由于劳动教养“是根据全国人大常委会1957年批准的《关于劳动教养问题的决定》等法规执行的”，毫无疑问，无论是《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》和公安部制定的《劳动教养试行办法》等关于劳动教养制度的规定，显然都与《中华人民共和国立法法》第八条第(五)项的规定相悖，自2000年７月１日起，就应当予以废止。继续施行劳动教养制度，事实上是将劳动教养的法规和规章，凌驾于宪法和法律之上，显然是不正确的。
　　一部立法法不能奈何劳动教养制度，与一部物权法不能奈何《城市房屋拆迁管理条例》一样，反映了地方政府或有关部门对行政强权的依赖和行政权力的澎胀。滥用《城市房屋拆迁管理条例》，常常会导致公民的财产权利被侵犯，而滥用劳动教养决定权，则常常会导致公民的人身自由权利被侵犯。两者的共同点都是违反了执政为民的理念，其危害不容忽视，值得我们深思。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　杨建国
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二?一二年九月三日