贵州省殡葬管理实施办法(废止)
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贵州省殡葬管理实施办法(废止)
贵州省殡葬管理实施办法
贵州省人民政府
第一条 为了加强殡葬管理，促进社会主义物质文明和精神文明的建设，根据《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，结合我省实际，制定本实施办法。
第二条 凡人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应逐步推行火葬，有计划地新建、扩建火葬设施和殡仪馆（原称火葬场）。各自治州（市）人民政府、行政公署应根据本地区情况，制定出推行火葬、新建、扩建火葬设施和殡仪馆的规划，逐步扩大推行火葬的区域。新建火葬设施和
殡仪馆的费用，列入市、县基本建设计划。
第三条 根据我省现有十一个殡仪馆的分布及火葬设施的情况，将实行火葬的区域划定为：贵阳、遵义、安顺、都匀、凯里五个市的全部，安顺、铜仁、思南、赤水、毕节、兴义、水城七个县（特区）的全部，遵义、绥阳、息峰、修文、清镇、平坝、普定、镇宁、惠水、龙里、雷山、
麻江、台江、江口、印江、六枝、大方、万山十八个县（特区）的县城，以及距离殡仪馆五十公里内的乡（镇）。
以上实行火葬区域，如有交通不便不宜火葬的乡、村，可不实行火葬，具体区域由有关县（市、特区、区）确定。未列为推行火葬的地区而已实行火葬的地方，应坚持火葬的好风尚，继续推行火葬。
今后视新建殡仪馆的情况另行划定新增推行火葬的区域。
第四条 不具备火葬条件的地方，乡（镇）人民政府应本着有利于发展生产的原则，根据自然村寨聚居情况，以一个或数个村寨为单位，划出距水源较远的荒山瘠地建立公墓，统一管理，定人负责。禁止乱葬。
第五条 禁止占用耕地（包括个人承包地和自留地）作墓地。禁止出租、转让、买卖墓地或墓穴。禁止恢复或建立宗族墓地。乡（镇）人民政府对已占用耕地的坟墓，应责成坟主限期迁出或就地深埋。对出租、转让、买卖墓地或墓穴者，应没收其所得经济收入；出租、转让、买卖的墓
地或墓穴为耕地者，还应责成迁出或就地深埋，拒不执行情节严重者要严肃处理。
第六条 严禁生产（经外贸和工商行政管理部门批准生产出口产品的除外）、出售和使用丧葬迷信用品。在实行火葬的地区，禁止任何单位或个人经营棺木和土葬用品；在其它地区，经营棺木和土葬用品，须经当地工商行政管理部门批准，违者应没收或罚款，具体办法由工商行政管理
部门制定。
第七条 要加强移风易俗、破除封建迷信、丧事简办的宣传，教育取缔丧葬迷信活动。村民（居民）委员会要把改革旧的丧葬习俗、破除封建迷信的活动列为村（街）规民约的内容之一，共同遵守。
第八条 任何单位或个人不准干扰殡葬改革，不准为办丧事搞封建迷信活动和为办丧事而兴师动众、铺张浪费、停工停产。
第九条 禁止在名胜古迹、文物保护区、风景区、水库和河流的堤坝、铁路用地、公路两侧（三米以内）葬坟。上述区域内现有的坟墓，除国家保护的革命烈士墓、知名人士墓、华侨祖墓和具有历史、艺术、科学价值的古墓外，应限期迁移或平毁。迁移或平毁的措施，由主管上述区域
的有关部门与当地人民政府共同研究制定。
条十条 尊重少数民族的丧葬习俗。实行土葬的，应在指定地点埋葬。对自愿实行丧葬改革的，他人不得干涉。
第十一条 在实行火葬的地区，国家职工不实行火葬的，不得享受丧葬费，所在单位也不得为其丧事活动提供任何方便，不得因其办丧事造成生活困难而给予福利补助。在火葬区禁止为搞土葬者提供交通工具进行土葬，交通监理部门对此要认真监督和加强管理。国家职工拒不执行本办
法，情节严重，影响很坏的，应给予行政处理。
第十二条 各给人民政府要加强殡葬管理工作的领导，各县（市、特区、区）应成立殡葬管理工作的领导小组 。各级民政部门是殡葬管理工作业务部门，要加强殡葬改革的宣传教育，随时掌握殡葬管理工作情况，及时请示、汇报，注意总结推广经验，各殡葬事业要从有利于殡葬改革?
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第十三条 本实施办法自一九八五年八月一日起施行。
1985年5月9日
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试析我国集体财产所有权的虚化问题
王政
近代启蒙思想家卢梭（Rousseau）有句名言：“人性的首要法则，是要维护自身的生存；人性的首要关怀，是对于其自身应有的关怀”。毋庸质疑，财产是维系生命的基本手段，是实现人类理想境界不可或缺的物质基础。法律正是通过保护财产的所有权来保护人类的自由的，所有权与人类对自身命运和发展的终极关怀有着极为密切的联系。也正因为如此，我们认为：卢梭的这句名言暗含了财产对人类的重要性和保护财产所有权制度的重大意义。
那么，何谓财产的所有权呢？在我国，法律通行的所有权概念为“所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益、处分的权利”。所有权为完全物权，它赋予权利人全面支配物的一切可能性，除了法律和公序良俗外，不应受到任何的限制。
本文正是建立在所有权这些本质特征的基础上，通过描述和分析我国集体财产所有权的现状来证明自己的论点的，即“在我国，集体财产所有权事实上已完全被虚化，法律最好应放弃类似‘集体财产所有权’这样的用语或表述”。
一、首先分析一下所有权制度的本质特征
所有权的本质特征也即所有权的根本属性。根据马克思主义的法学观点，所有权的本质被认为是表现并保护一定社会形态下的所有制关系。马克思指出：“一切生产都是个人在一定社会形式中并借助这种社会形式而进行的对自然的占有”。这意味着，人类的生产活动，体现为人指向自然（也即物）的活动。正是这种人对于特定范围内财产的自由支配，构成了所有权这一权利的灵魂。根据这一观点，一定社会中所有权法律关系的状况，不过是该社会生产资料归属状况的写照。
关于这个问题，西方学者有许多不同学说，如先占说、劳动说、人性说、法定说等。其中，先占说认为，所有权的本质是对于无主物的优先占有的一种认可；劳动说则认为，所有权的本质是对于自己劳动所得的认可和保护；而根据人性说的观点，所有权被描述为人类天性的要求，也即定分止争、各得其所的要求；法定说则认为，正是由于上述人类与财产的关系，法律才创设了所有权制度，其本质就是人类利用自己创设的这种法律手段来调整人与财产的关系，从而维护正常的社会秩序。上述各说都从不同角度解释了所有权的某些本质特征，其中法定说最易被人所接受。
从所有权所包括的内容进行分析，所有权包括占有、使用、收益和处分这样几项权能。其中，占有是指对物（财产）的事实上的管领，这是所有权最基本的一项权能，也是所有人能够直接支配其物的前提。使用则意味着依据该物的性能或用途加以利用，来满足某种需要的具体活动。收益则指获取物的增殖（孳息）。处分指所有人在事实上或法律上变更或者消灭其对物的权利行为。占有、使用、收益、处分这四项权能只是从不同角度表现了所有人对物的自由支配的各种可能性及权利的概括性，并非上述权能的简单相加。
从权利自身的角度去理解，所有权是通过人（包括自然人、法人和其他具有法定资格的主体，如国家等）对物的支配来反映或界定人与人之间的关系的。某人对某物拥有所有权意味着该人以外的一切人均不得妨碍其权利的行使。一旦他人妨碍了所有人权利之行使，所有人便有权请求消除此种妨碍。即所有权本质特征要求其必须含有所有人基于对特定范围内财产的权利而产生的对一切非所有人的直接救济权利或消除妨碍请求权。
通过以上对所有权本质特征的分析，我们应当肯定的结论是：1、所有权的主体必须是清晰的、明确的，不存在没有主体的权利。2、所有权的客体应当是具有价值或使用价值的物或可以物化的财产。3、所有权的内容应当是法定的，只有法律所认可或保护的权利对所有人而言才有实际意义。4、所有权制度是产生其他一切权利制度的基础，是整个权利大厦的基石，人类离开了对其赖以生存的物的基本权利，也就无所谓其他交换权利、人格权利、对国家和社会生活的管理等权利。离开了所有权，其他一切权利很可能会变成空中楼阁。
二、关于我国集体财产所有权的主要分类表现形式
依据我国《宪法》的规定，社会主义经济的基础是生产资料社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。本文分析的正是公有制中的集体财产所有权制度，关于全民所有，在此暂不涉及。目前，我国的集体财产所有权又是以怎样的形式进行表现呢？
首先，从集体财产所有人身份角度考虑，我国的劳动群众集体所有制分为城镇劳动群众集体所有制和农村劳动群众集体所有制。因为目前，在我国大量地区依据劳动群众生活或工作地域依旧将劳动者划分为农业户口和非农业户口，这种划分必然影响了劳动群众占有生产资料和自然资源的差异，直接导致他们现实社会中处于不同的政治和经济地位。
其次，从劳动群众集体范围的大小分析，我国劳动群众对生产资料的集体所有又可分为：班组（生产小队）集体所有、村（生产大队）或一般企业单位集体所有、乡镇集体所有、县区大集体所有。但是，从目前的实际状况来看，这种区分是模糊的，只是名义上的，从集体成员对集体财产享有的实际权利内容看，似乎无法准确确定哪一级集体是真正的所有权人。
再次，从劳动者拥有集体财产的具体类别看，我国劳动群众集体所能够拥有的财产包括：1、由法律规定属于集体所有的耕地、自留地、宅基地、森林和山岭、草原、荒地、滩涂等；2、由法律规定属于农村集体所有的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济财产；3、由法律规定的属于城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产；4、由集体企业或单位对非集体他性质的企业或单位进行投资所产生的以股权形式表现的财产。
最后，根据集体财产归属单位的多寡，可以分为单一集体财产所有权和复合集体所有权（由两个或两个以上集体单位所共有）；根据财产的自然属性，可分为集体动产所有权和集体不动产所有权；根据其他标准，还可将集体财产划分为更多的具体类别，在此就不再一一列举了。
三、关于集体财产所有权发生变动时所面临的法律尴尬
处分权是所有权的一项重要权能，甚至是被认为拥有所有权的根本标志。没有处分权，所有人便无法实现生产资料与劳动力的结合，无法实现物的交换及权利的转让所带来的收益。换句话说，处分权是最能反映所有人对物的实际支配的权利；而处分的目的恰恰又是为了收益，收益权又是现代所有权的本质特征。在货币经济和信用经济条件下，所有权的重心正日益由占有转向用益（这一走向，我们称之为“从管领到用益”）。然而，在我国，对集体财产所有权而言，我们却很难找到处分和收益两项基本权能；甚至在特殊情况下，连占有和使用的权能都不具备。在集体财产所有权（如土地、企业产权及资产等）发生变动时，我们会面临一系列法律上的尴尬局面。具体情形如下：
（一）农村集体土地所有权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，对农村集体土地由村小组、村或乡镇级政府以集体名义进行占有，以使用权承包或租赁的形式有偿交付农民使用（不少学者认为，目前农民这种使用集体土地的方式相当于前资本主义的“永佃制”）。按照我国土地管理方面的法律法规，名义上拥有集体土地所有权的各级集体组织或单位对集体土地使用权是不能随意处置的，尤其不能随意进行转让买卖。但是县级以上的政府可以代表国家从农民手中购买集体所有的土地，购买土地的价格（或补偿）完全以政府定价的方式由政府单方说了算，集体土地的所有者除了服从外，没有讨价还价的余地。另外，对集体土地买卖所得款项，农民只能得到一小部分，大部分收益由征地的各级政府（主要是地方政府）和集体组织的代表占有并支配。也就是说，从所有权转移所要求的基本权能看，农村集体土地所有权是不具备收益和处分两项基本权能的。
（二）城镇集体企业产权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，为了解决城镇非农业户口人员的就业问题，各地乡镇（包括以前的人民公社）或县级政府曾组织成立了大批的城镇集体所有制企业。这些城镇集体所有制企业在解决城镇非农户口就业方面无疑发挥了重要作用，许多企业都从几个人起发展到成百上千人的大企业。为明晰企业产权、规范这些企业的运营，国家曾出台过大量法规或政策文件来要求这些企业进行产权重组或改制，即要求企业职工或外部人员来买断企业资产或股份。对这些改制企业而言，其在最初成立时，往往政府并没有投入资金，企业财产完全是由集体企业的劳动职工共同创造或积累的，劳动职工应当是企业资产的实际所有人，应当拥有企业资产的实际处分权和收益权。但是实践中，对城镇集体所有制企业进行产权重组或改制的决定权却完全由县级以上政府控制，出售城镇集体企业资产或股权所得的收益完全归地方政府财政，地方政府实际成了城镇集体企业资产的所有人。可见，城镇集体所有制企业的集体成员本身并不拥有企业资产处分权和收益权。所谓的集体所有权也仅是名义上的，与国家所有权或政府所有权本身并无二致。
（三）农村集体财产所有权转为城镇集体财产所有权或国家所有权时所面临的法律尴尬。从所有权发生变动的原因角度看，所有权发生转移只能通过买卖、赠予、互易、继承等法定的方式进行。但是，在我国，从农业户口转为城镇非农业户口所引发的户籍身份上的变化却能使集体财产所有权发生变动。如将农业户口转为非农业户口后，集体所有的土地便自动转化为国家所有的土地（当然使用权仍可能还归原来耕种的人员）；农村集体所有制的企业便转化为城镇集体所有制的企业，实际上是政府拥有支配权和收益权的企业。当然个别农业户口的人员如因读书、转干等原因转为非农业户口时，其也会因此失去原农村集体成员所享有的集体财产所有者利益。可见，我国的集体财产所有权带有很强的主体身份性，不具有处分前的永久占有或使用权能，其实际拥有者和使用者带有很大的不确定性。
（四）利用集体财产从事经营或对外投资所产生收益处分或产权界定时所面临的法律尴尬。随着我国实行改革开放政策，不管是在农村还是城市，都出现了大量的集体所有制企业（一般称之为“乡镇企业”，改革初期，许多私营或股份合作性质的企业一般都挂靠在集体所有制企业的名下）。这些企业通过对外投资或相互参控股，不少企业还发展成为大型的企业集团。但是，对大部分乡镇企业而言，其最终产权人往往是不清晰的。一般说来，这些企业所占用的土地最初都是集体所有的土地，所使用的资金也往往有部分是集体组织所投入的。但是这些企业往往仅由部分集体成员（甚至是少数个人）所控制，若企业经营或对外投资产生亏损，损失的自然是集体成员的利益；若企业经营或对外投资产生利润或收益时，却一般将这些利润或收益留在企业内部，不会分给集体成员。因为企业股东是以虚化的集体名义出现的，集体成员并不必然是股东身份，所以，单个集体成员是无法享有这些企业通过滚动发展所积累资产的所有者权益的。这样，谁管理或控制着集体所有制企业，谁实际就变相成了集体所有制企业的所有人。这也是我国集体所有制企业产权无法界定清楚的根本原因之所在。
鉴于上述分析，我们认为：在我国，集体财产所有权实际上是一个被完全虚化的概念，从法律角度讲，现实中已经没有存在的必要。从法律主体角度看，集体所有权实际上是不存在的，因为法律对集体的范围是界定不清的。从所有权所要求的四项基本权能看，集体所有权也是不存在的，因为对集体成员（即便是作为一个整体）而言，不完全具备占有、使用、（尤其是）收益和处分权利的财产不应称之为法律上的所有权。从所有权发生转移的原因看，我们以主体户籍身份发生变化来界定集体财产所有权发生转移也是无法找到所有权转移的法理依据的。
四、解决集体财产所有权虚化的途径探讨
中国有句古话：“名不正，则言不顺”。我们习以为常的“集体财产所有权”实际上根本不符合所有权的法律特征，如果我们坚持将不具备所有权各项权能的农村土地、乡镇企业资产冠名为“集体所有”，那么我们只会制造所有权理论和实践的混乱及冲突，更不利于很好地解决集体所有财产的管理和用益。所以，我们应当为集体财产所有权进行“正名”，力求解决好集体财产所有权被虚化的问题。如何解决呢？本文在此就试着提出几点粗浅的想法供大家批评讨论。
（一）关于解决农村集体土地所有权虚化的问题。笔者以为：公有制的经济基础是由我国宪法规定的，主张将“土地私有化”的论点肯定是违反宪法和法律的。即然名义上归集体所有的土地实际上不具备所有权的各项权能，那么倒不如干脆将集体所有的土地全部宣布为国家所有，实行“耕者有其田”的制度，由国家将土地租赁或承包给农民或单位长期使用，干脆从法律上直接宣告农民对土地的各项使用权限，以免农民不断抱怨政府抢占其所有的土地。这样，至少还可以在土地使用权征用的过程中，让土地使用者有充分理由直接获得土地补偿款，避免虚化的集体组织以土地所有者代表的身份进行中间盘剥。
（二）关于解决城镇集体财产所有权虚化的问题。我国法律已经规定，城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产属于公有制财产。但在这些经济形式的运营中，偏偏存在这些财产产权归属不清的问题，而且在处分时收益又全由地方政府拿走。那么我们如果想解决城镇集体财产所有权虚化问题，方法或途径只有两条：要么将城镇集体所有制经济从法律上全部宣告为国有经济；要么对城镇集体经济单位进行股份化改造，将城镇集体经济单位全部资产进行市场化处理，由城镇集体单位的所有员工进行持股经营。对城镇集体经济而言，维持现状只会导致其资产权益更加不清晰或造成更多的集体财产流失，并容易引发出更多的就业和贫富加剧等社会问题。
（三）关于解决农村集体合作经济财产虚化的问题。除了作为不动产的土地之外，目前在我国农村，还存在为数不少的集体所有制企业（如村办企业）。而且由于这些企业资产属于抽象的集体所有，管理又不到位，多数村办企业的经济效益不算好，有的甚至连年亏损，有的由集体组织（通过收取承包费或租金的方式）承包或租赁给个人经营，当然也有少数发展为较大型企业的。但是不管经济效益之好坏，农村集体所有制企业的资产归属和利益分配同样存在被“集体所有权”虚化的问题，不少这样的企业实际成了某些村干部们的私人或家族企业。解决农村集体合作经济财产虚化的问题，最好的方法是对农村合作经济形式全部进行股份化或私有化改造，并且准许此类企业股份在农村社员之间进行自由转让。当然，这些农村合作经济形式的企业使用农村土地也不应是无偿的，也必须向原土地使用人定期交付租金或请求土地使用人通过土地使用权进行投资入股。为避免造成农民卖地后大批流亡的后果，法律最好禁止将农地使用权一次性低价卖掉或买断的行为。
当然，解决农村或城镇集体财产所有权虚化的问题是一个非常庞杂的系统工程，它不仅涉及到财产所有权本身的问题，更重要的是涉及到广大劳动群众的社会身份、劳动保障和就业、迁徙自由等系列问题。但是，我们始终认为：废除集体财产所有制对解决集体财产所有权虚化问题至关重要。因为对创造财富的劳动者而言，其所固有或创造的财富若不被法律认可，其拥有的财产所有权若不能被具体量化或明确化，在各种社会群体力量的博弈过程中，真正的处于弱势的社会劳动者的利益会逐步被社会强势集团（往往以“集体”的名义）所侵占，其生存的合法权益将更加无法得到有效保障。
作为法律工作者，我们还认为：为保证权利主体法律地位明晰，从法律角度讲，所有权除了国家所有（其本身就是已经被虚化的大集体）、法定的单位所有（包括政府、企业法人、社会团体和其他法律认可的社会组织机构等）和个人所有外，最好不应该再有其他的所有者主体表现形式。凡是不能被明确归入具体单位和个人所有的物或财产，都应当被看成是国家所有的物或财产，而没有必要在“国家所有权”之下再虚化出一个“集体所有权”的概念。对类似多个主体共同享有物或财产权益的情况下，法律应考虑按“所有权共有”制度进行处理。唯如此，或许我们才可真正实现定纷止争、明晰产权以图将社会主义市场经济建成法制经济的目的。
2006-8-31
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。
江苏省人大常委会
江苏省海岸带管理条例（修正）
江苏省人大常委会
（1991年3月3日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 根据1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈江苏省海岸带管理条例〉的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 为加强海岸带管理，合理开发利用海岸带资源，保护海岸带生态环境，充分发挥海岸带在本省经济和社会发展中的重要作用，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称海岸带，是指本省海陆相互作用的过渡地带及沿海岛屿和辐射沙洲。
海岸带资源是指海岸带内的滩涂（包括荒地、草地）、水体、山岭、矿藏、砂砾、动物、植物、名胜古迹、风景旅游疗养地等资源。
第三条 海岸带资源属国家所有，法律规定属于集体所有的除外。
禁止任何组织和个人侵占或者破坏海岸带资源。
第四条 凡在本省海岸带内从事开发利用、治理保护、科学研究及其他活动的任何组织和个人，均应当遵守本条例。
第五条 海岸带实行省人民政府统一管理与沿海市、县人民政府分级管理和综合管理与专业管理相结合的管理体制。
海岸带资源的开发利用和治理保护列入省及沿海市、县国民经济和社会发展计划。
第六条 海岸带资源的开发实行统一规划、综合利用、配套建设、分步实施的方针，坚持开发利用与治理保护相结合的原则。
对海岸带资源的合理开发利用应当给予鼓励并依法保护。
开发利用海岸带资源，按照有关法律、法规的规定实行有偿使用。
第七条 任何组织和个人都有保护海岸带的义务和责任，有监督和检举违反本条例行为的权利。
第二章 行政管理
第八条 省及沿海市、县人民政府的海岸带管理部门，是本级人民政府管理海岸带的行政主管部门。
下级海岸带行政主管部门接受上级海岸带行政主管部门的业务指导和检查监督。
第九条 海岸带行政主管部门对本行政区域内的海岸带实行综合管理和协调监督，其主要职责：
（一）监督有关海岸带法律、法规、规章的实施；
（二）组织拟定海岸带总体规划，参与制定有关海岸带的专业规划，负责专业规划与总体规划之间的协调工作；
（三）编制海岸带开发基金使用计划；
（四）依据海岸带总体规划，审查海岸带内开发利用和治理保护项目，并监督实施；
（五）组织拟定海岸带科学研究规划，监测海岸带的自然变化，搜集、传递、交流有关海岸带的信息；
（六）依法检查监督开发活动，查处违法行为，协同有关地区、部门解决边界和资源等各种纠纷；
（七）承担本级人民政府和上级海岸带行政主管部门委托的其他管理事项。
第十条 海岸带行政主管部门应当协同国家有关部门，加强对海岸带以外海域的管理，进行海洋资源的开发工作。
第十一条 省及沿海市、县人民政府的其他有关部门，在依法履行其在海岸带内的管理职责时，应当协同海岸带行政主管部门，依据海岸带总体规划，进行海岸带开发利用和治理保护的管理工作。
第三章 规划和科研
第十二条 省及沿海市、县人民政府应当按照海岸带的自然规律和社会经济发展的需要，通过科学论证、综合分析，制定海岸带总体规划。
第十三条 海岸带总体规划由海岸带行政主管部门会同有关部门拟定。
省海岸带总体规划由省人民政府提请省人民代表大会常务委员会审议决定。
沿海市、县海岸带总体规划由本级人民政府提请同级人民代表大会常务委员会审查同意后，报上一级人民政府批准。
海岸带总体规划的变更，适用前三款规定。
第十四条 海岸带总体规划的主要内容包括：
（一）海岸带资源和社会经济状况的分析；
（二）开发利用和治理保护现状；
（三）指导思想和发展目标；
（四）功能分区、经济结构和各项建设的总体安排；
（五）生态、经济、社会效益分析；
（六）开发利用、治理保护措施；
（七）环境影响评价；
（八）自然灾害防御措施；
（九）投资估算和实施计划。
第十五条 海岸带总体规划必须与国土规划、国防规划相协调。各有关海岸带的专业规划必须符合海岸带总体规划，下级海岸带总体规划必须符合上级海岸带总体规划。
行政区域之间总体规划中的矛盾，由上一级海岸带行政主管部门协调处理。
第十六条 海岸带总体规划是海岸带开发利用和治理保护的依据，各级人民政府及其部门都必须执行。
第十七条 省及沿海市、县人民政府应当加强海岸带科学研究工作，制定科学研究规划。
第四章 开发利用
第十八条 任何组织和个人开发利用海岸带资源都必须符合海岸带总体规划的要求，按照有关法律、法规的规定，报经审查批准。
第十九条 海岸带基本建设项目，项目单位在按国家规定提交的有关文件中，应当包括下列内容：
（一）必须选址在海岸带区域的理由；
（二）项目与海岸带总体规划的协调；
（三）对生态环境和其他开发利用项目的不利影响及为消除这些影响所采取的措施；
（四）对海岸防护的影响及对策。
第二十条 海岸带基本建设项目，在报计划部门或者其他主管部门审批前，必须经海岸带行政主管部门审查并签署意见。海岸带行政主管部门与计划部门或者其他主管部门意见不一致时，由海岸带行政主管部门报请本级人民政府审定。
第二十一条 海岸带基本建设项目之外的开发利用项目，项目单位应当提交项目建议书、项目用地计划申报书、环境影响报告书、与海岸带总体规划的协调和治理保护措施等文件。
前款所指项目，经海岸带行政主管部门审查许可后，报有关部门批准。
第二十二条 基本建设项目及其他项目实行分级审批制度。基本建设项目按基建程序报批。其他项目，由海岸带行政主管部门分级审查。跨行政区域的其他项目，由其共同的上一级海岸带行政主管部门审查。
基本建设项目及其他项目竣工验收后，必须建立地籍档案，发放国有土地使用证书。
第二十三条 开发利用海岸带资源，优先考虑下列项目：
（一）能源、交通、通讯及供水等基础设施建设的项目；
（二）粮食、棉花、油料生产的项目；
（三）村镇建设及公共服务设施建设的项目；
（四）与当地资源优势、发展方向一致的项目；
（五）具有显著护岸功能的项目；
（六）促进生态平衡的项目；
（七）利用海水养殖、增殖的项目；
（八）开发岛屿、辐射沙洲的项目。
第二十四条 禁止下列开发利用项目：
（一）淡水水源没有保证的高水耗项目；
（二）污染环境的项目；
（三）影响海岸稳定和破坏生态环境的项目；
（四）开发利用超过该项资源承受限度的项目；
（五）生产能力明显过剩、产品销售又无保证的项目；
（六）国家禁止的其他项目。
现有项目有前款情形之一的，由海岸带行政主管部门协同有关部门限期调整或者终止，项目单位必须执行调整或者终止决定。
第二十五条 对沿海居民在潮间带的季节性采捕活动，海岸带行政主管部门应当协同渔业行政主管部门，确定采捕期、采捕规格和采捕岸段、水域。
第二十六条 鼓励农垦企业和各行各业到海岸带内进行开发，实行规模经营。
在海岸带内，鼓励发展全民所有制和集体所有制企业。
海岸带内的国有土地资源，需要从省内其他市、县移民定居开发的，由省土地管理部门和省海岸带行政主管部门会同当地人民政府报请省人民政府批准。
第二十七条 海岸带内的地下水开采量，由地质矿产行政主管部门和海岸带行政主管部门核定。开采地下水必须经水行政主管部门批准。
严禁擅自和过量开采地下水，不符合资质要求的施工单位不得打井。
第二十八条 对海水养殖、制盐及纳潮冲淤引进的海水，必须建立相应的工程设施，加强管理，防止农田盐渍化。
第二十九条 盐场堤外滩涂凡适宜产盐的，应当优先发展盐业生产。在盐场堤外围垦，不得影响盐业生产。因引海水困难已不适宜产盐的，应当逐步转产。
第三十条 开发利用海岸带发生纠纷，由纠纷各方协商解决；协商不成的，由海岸带行政主管部门协同有关部门处理。在协商和处理过程中，任何一方不得强行开发。
第三十一条 经批准使用的海岸带土地资源闲置或者荒废满二年以上的，由土地管理部门会同海岸带行政主管部门依法无偿收回。
第五章 治理保护
第三十二条 海岸带内下列岸段应当保留，不得移作他用：
（一）适宜建设海港的岸段；
（二）适宜开辟为海滨浴场的海滩和重要旅游区的岸段；
（三）适宜建立海防和军事设施的岸段；
（四）在科学论证中其功能划分和资源利用评价有重大争议的岸段。
第三十三条 对修筑的海堤及在海堤上兴建的涵闸，按照水行政主管部门规定的标准设计，由省水行政主管部门会同省海岸带行政主管部门审批，竣工后经省或市水行政主管部门验收合格，纳入防汛海堤统一管理，受益单位应当履行相应的维护义务。
第三十四条 海岸带的侵蚀岸段，由省水行政主管部门会同省海岸带行政主管部门及岸段所在市、县人民政府，制定治理规划，分级分期实施。
第三十五条 海岸带内有特殊保护价值的地区应当划定为自然保护区或者生态保护区。对自然保护区、生态保护区，应当依法管理。自然保护区的核心区内禁止开发利用。
第三十六条 海岸带行政主管部门应当协同环境保护行政主管部门定期对内陆水入海口水质、海水水质、底质、大气、土壤、生物资源进行监测，对污染源进行调查、统计、分析，及时提出治理措施并责成污染单位限期治理。
禁止将其他地区的污染项目向海岸带内迁移。
第六章 开发基金和鼓励措施
第三十七条 为有计划地持续地进行海岸带开发利用和治理保护基础设施建设，省及沿海市、县人民政府应当多渠道筹集海岸带开发基金，其主要来源：
（一）国家安排的专项资金；
（二）省及沿海市、县各级财政安排的资金；
（三）耕地占用税留成中提取一定比例的资金；
（四）城镇土地使用税留成中提取一定比例的资金；
（五）国家、集体非农业建设新占用土地每亩加收一定数额的开发基金；
（六）海岸带内国有土地有偿使用费中提取的资金；
（七）其他渠道筹集的资金。
因治理保护和重要基础设施建设而受益的单位和个人应当承担相应的资金和劳务。
海岸带开发基金的提取和加收的具体比例或者数额，由省人民政府确定。开发基金由财政专户储存，专款专用。其使用计划须报经本级人民政府批准。
第三十八条 鼓励在海岸带内进行开发利用和治理保护方面的建设，其主要办法：
（一）支持海岸带以外地区和部门与沿海市、县合作，开发建设粮食、棉花、副食品、造纸原料等基地。对投资单位实行谁投资、谁得益的原则。
（二）在海岸带内开垦土地发展粮食、棉花、油料等种植业生产，从受益年起五年内免缴农业税，免缴国家粮棉油定购任务，三年内免缴农业特产税。
（三）在海岸带内进行开发利用所需的能源、原材料和生产资料，应当专项安排，优先供应。
（四）海岸带内重要的治理保护和基础设施项目以及重大的开发利用项目，银行应当优先贷款，贷款利率按法定最低限执行。
（五）外国以及香港、澳门、台湾的公司、企业和其他经济组织或者个人在海岸带内从事开发建设，享受国家有关法律、法规和本条例规定的优惠待遇。
（六）鼓励农民移居开发，对移居到海岸带内开发的农民在生产和生活上给予必要的物质支持和经济补助。
（七）对在海岸带内从事开发利用治理保护工作的国家干部、技术人员和其他专业人员，在工资待遇、工作安排、生活设施等方面给予必要的照顾。
第七章 奖励与惩罚
第三十九条 有下列事迹之一的，视其贡献大小，由各级人民政府和海岸带行政主管部门及其他有关部门给予精神鼓励或者物质奖励：
（一）保护海岸带资源和环境有突出贡献的；
（二）保护自然保护区有突出贡献的；
（三）对海岸带科学研究成绩显著的；
（四）对重大海岸防护工程建设有突出贡献的；
（五）从事海岸带管理表现突出、成绩显著的；
（六）开发利用海岸带资源成绩显著的。
第四十条 对破坏海岸带资源、环境、海岸防护和其他各项设施的违法行为，按国家有关法律、法规的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 对违反海岸带总体规划或者未经审批擅自进行开发利用以及违反本条例第二十四条第一款、第三十二条之规定进行开发利用的单位和个人，由海岸带行政主管部门给予罚款、责令限期调整或者报经本级人民政府批准勒令关闭。法律、法规另有规定的，从其规定。
前款所列违反本条例的行为，由法人或其他组织作出的，对法定代表人或者组织负责人给予罚款或行政处分。
第四十二条 海岸带行政主管部门和有关部门违反本条例审批项目、使用海岸带资金的，由本级人民政府对主管人员给予行政处分。
国家工作人员在执行本条例过程中，利用审批项目、调处纠纷、发放证件等职权，营私舞弊，行贿受贿．敲诈勒索，贪污国家财物，未构成犯罪的，进行批评教育，退出非法所得，并给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起诉讼。当事人也可以在接到行政处罚决定书之日
起三个月内直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第八章 附 则
第四十四条 海岸带的具体范围由省人民政府确定并予公布。
第四十五条 省人民政府根据本条例制定实施办法。
第四十六条 本条例自1991年9月1日起施行。
附：江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省海岸带管理条例》的决定
（1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1997年7月31日公布施行）
决定
江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、行政法规，结合本省具体情况，决定对《江苏省海岸带管理条例》作如下修改：
一、第三十八第二项修改为：“在海岸带内开垦土地发展粮食、棉花、油料等种植业生产，从受益年起五年内免缴农业税，免缴国家粮棉油定购任务，三年内免缴农业特产税。”
二、第四十一条第一款修改为：“对违反海岸带总体规划或者未经审批擅自进行开发利用以及违反本条例第二十四条第一款、第三十二条之规定进行开发利用的单位和个人，由海岸带行政主管部门给予罚款、责令限期调整或者报经本级人民政府批准勒令关闭。法律、法规另有规定的，
从其规定。”
删除第三款。
三、第四十三条修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起诉讼；当事人也可以在接到行政处
罚决定书之日起三个月内直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
本决定自公布之日起施行。
1997年7月31日
王政
近代启蒙思想家卢梭（Rousseau）有句名言：“人性的首要法则，是要维护自身的生存；人性的首要关怀，是对于其自身应有的关怀”。毋庸质疑，财产是维系生命的基本手段，是实现人类理想境界不可或缺的物质基础。法律正是通过保护财产的所有权来保护人类的自由的，所有权与人类对自身命运和发展的终极关怀有着极为密切的联系。也正因为如此，我们认为：卢梭的这句名言暗含了财产对人类的重要性和保护财产所有权制度的重大意义。
那么，何谓财产的所有权呢？在我国，法律通行的所有权概念为“所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益、处分的权利”。所有权为完全物权，它赋予权利人全面支配物的一切可能性，除了法律和公序良俗外，不应受到任何的限制。
本文正是建立在所有权这些本质特征的基础上，通过描述和分析我国集体财产所有权的现状来证明自己的论点的，即“在我国，集体财产所有权事实上已完全被虚化，法律最好应放弃类似‘集体财产所有权’这样的用语或表述”。
一、首先分析一下所有权制度的本质特征
所有权的本质特征也即所有权的根本属性。根据马克思主义的法学观点，所有权的本质被认为是表现并保护一定社会形态下的所有制关系。马克思指出：“一切生产都是个人在一定社会形式中并借助这种社会形式而进行的对自然的占有”。这意味着，人类的生产活动，体现为人指向自然（也即物）的活动。正是这种人对于特定范围内财产的自由支配，构成了所有权这一权利的灵魂。根据这一观点，一定社会中所有权法律关系的状况，不过是该社会生产资料归属状况的写照。
关于这个问题，西方学者有许多不同学说，如先占说、劳动说、人性说、法定说等。其中，先占说认为，所有权的本质是对于无主物的优先占有的一种认可；劳动说则认为，所有权的本质是对于自己劳动所得的认可和保护；而根据人性说的观点，所有权被描述为人类天性的要求，也即定分止争、各得其所的要求；法定说则认为，正是由于上述人类与财产的关系，法律才创设了所有权制度，其本质就是人类利用自己创设的这种法律手段来调整人与财产的关系，从而维护正常的社会秩序。上述各说都从不同角度解释了所有权的某些本质特征，其中法定说最易被人所接受。
从所有权所包括的内容进行分析，所有权包括占有、使用、收益和处分这样几项权能。其中，占有是指对物（财产）的事实上的管领，这是所有权最基本的一项权能，也是所有人能够直接支配其物的前提。使用则意味着依据该物的性能或用途加以利用，来满足某种需要的具体活动。收益则指获取物的增殖（孳息）。处分指所有人在事实上或法律上变更或者消灭其对物的权利行为。占有、使用、收益、处分这四项权能只是从不同角度表现了所有人对物的自由支配的各种可能性及权利的概括性，并非上述权能的简单相加。
从权利自身的角度去理解，所有权是通过人（包括自然人、法人和其他具有法定资格的主体，如国家等）对物的支配来反映或界定人与人之间的关系的。某人对某物拥有所有权意味着该人以外的一切人均不得妨碍其权利的行使。一旦他人妨碍了所有人权利之行使，所有人便有权请求消除此种妨碍。即所有权本质特征要求其必须含有所有人基于对特定范围内财产的权利而产生的对一切非所有人的直接救济权利或消除妨碍请求权。
通过以上对所有权本质特征的分析，我们应当肯定的结论是：1、所有权的主体必须是清晰的、明确的，不存在没有主体的权利。2、所有权的客体应当是具有价值或使用价值的物或可以物化的财产。3、所有权的内容应当是法定的，只有法律所认可或保护的权利对所有人而言才有实际意义。4、所有权制度是产生其他一切权利制度的基础，是整个权利大厦的基石，人类离开了对其赖以生存的物的基本权利，也就无所谓其他交换权利、人格权利、对国家和社会生活的管理等权利。离开了所有权，其他一切权利很可能会变成空中楼阁。
二、关于我国集体财产所有权的主要分类表现形式
依据我国《宪法》的规定，社会主义经济的基础是生产资料社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。本文分析的正是公有制中的集体财产所有权制度，关于全民所有，在此暂不涉及。目前，我国的集体财产所有权又是以怎样的形式进行表现呢？
首先，从集体财产所有人身份角度考虑，我国的劳动群众集体所有制分为城镇劳动群众集体所有制和农村劳动群众集体所有制。因为目前，在我国大量地区依据劳动群众生活或工作地域依旧将劳动者划分为农业户口和非农业户口，这种划分必然影响了劳动群众占有生产资料和自然资源的差异，直接导致他们现实社会中处于不同的政治和经济地位。
其次，从劳动群众集体范围的大小分析，我国劳动群众对生产资料的集体所有又可分为：班组（生产小队）集体所有、村（生产大队）或一般企业单位集体所有、乡镇集体所有、县区大集体所有。但是，从目前的实际状况来看，这种区分是模糊的，只是名义上的，从集体成员对集体财产享有的实际权利内容看，似乎无法准确确定哪一级集体是真正的所有权人。
再次，从劳动者拥有集体财产的具体类别看，我国劳动群众集体所能够拥有的财产包括：1、由法律规定属于集体所有的耕地、自留地、宅基地、森林和山岭、草原、荒地、滩涂等；2、由法律规定属于农村集体所有的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济财产；3、由法律规定的属于城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产；4、由集体企业或单位对非集体他性质的企业或单位进行投资所产生的以股权形式表现的财产。
最后，根据集体财产归属单位的多寡，可以分为单一集体财产所有权和复合集体所有权（由两个或两个以上集体单位所共有）；根据财产的自然属性，可分为集体动产所有权和集体不动产所有权；根据其他标准，还可将集体财产划分为更多的具体类别，在此就不再一一列举了。
三、关于集体财产所有权发生变动时所面临的法律尴尬
处分权是所有权的一项重要权能，甚至是被认为拥有所有权的根本标志。没有处分权，所有人便无法实现生产资料与劳动力的结合，无法实现物的交换及权利的转让所带来的收益。换句话说，处分权是最能反映所有人对物的实际支配的权利；而处分的目的恰恰又是为了收益，收益权又是现代所有权的本质特征。在货币经济和信用经济条件下，所有权的重心正日益由占有转向用益（这一走向，我们称之为“从管领到用益”）。然而，在我国，对集体财产所有权而言，我们却很难找到处分和收益两项基本权能；甚至在特殊情况下，连占有和使用的权能都不具备。在集体财产所有权（如土地、企业产权及资产等）发生变动时，我们会面临一系列法律上的尴尬局面。具体情形如下：
（一）农村集体土地所有权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，对农村集体土地由村小组、村或乡镇级政府以集体名义进行占有，以使用权承包或租赁的形式有偿交付农民使用（不少学者认为，目前农民这种使用集体土地的方式相当于前资本主义的“永佃制”）。按照我国土地管理方面的法律法规，名义上拥有集体土地所有权的各级集体组织或单位对集体土地使用权是不能随意处置的，尤其不能随意进行转让买卖。但是县级以上的政府可以代表国家从农民手中购买集体所有的土地，购买土地的价格（或补偿）完全以政府定价的方式由政府单方说了算，集体土地的所有者除了服从外，没有讨价还价的余地。另外，对集体土地买卖所得款项，农民只能得到一小部分，大部分收益由征地的各级政府（主要是地方政府）和集体组织的代表占有并支配。也就是说，从所有权转移所要求的基本权能看，农村集体土地所有权是不具备收益和处分两项基本权能的。
（二）城镇集体企业产权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，为了解决城镇非农业户口人员的就业问题，各地乡镇（包括以前的人民公社）或县级政府曾组织成立了大批的城镇集体所有制企业。这些城镇集体所有制企业在解决城镇非农户口就业方面无疑发挥了重要作用，许多企业都从几个人起发展到成百上千人的大企业。为明晰企业产权、规范这些企业的运营，国家曾出台过大量法规或政策文件来要求这些企业进行产权重组或改制，即要求企业职工或外部人员来买断企业资产或股份。对这些改制企业而言，其在最初成立时，往往政府并没有投入资金，企业财产完全是由集体企业的劳动职工共同创造或积累的，劳动职工应当是企业资产的实际所有人，应当拥有企业资产的实际处分权和收益权。但是实践中，对城镇集体所有制企业进行产权重组或改制的决定权却完全由县级以上政府控制，出售城镇集体企业资产或股权所得的收益完全归地方政府财政，地方政府实际成了城镇集体企业资产的所有人。可见，城镇集体所有制企业的集体成员本身并不拥有企业资产处分权和收益权。所谓的集体所有权也仅是名义上的，与国家所有权或政府所有权本身并无二致。
（三）农村集体财产所有权转为城镇集体财产所有权或国家所有权时所面临的法律尴尬。从所有权发生变动的原因角度看，所有权发生转移只能通过买卖、赠予、互易、继承等法定的方式进行。但是，在我国，从农业户口转为城镇非农业户口所引发的户籍身份上的变化却能使集体财产所有权发生变动。如将农业户口转为非农业户口后，集体所有的土地便自动转化为国家所有的土地（当然使用权仍可能还归原来耕种的人员）；农村集体所有制的企业便转化为城镇集体所有制的企业，实际上是政府拥有支配权和收益权的企业。当然个别农业户口的人员如因读书、转干等原因转为非农业户口时，其也会因此失去原农村集体成员所享有的集体财产所有者利益。可见，我国的集体财产所有权带有很强的主体身份性，不具有处分前的永久占有或使用权能，其实际拥有者和使用者带有很大的不确定性。
（四）利用集体财产从事经营或对外投资所产生收益处分或产权界定时所面临的法律尴尬。随着我国实行改革开放政策，不管是在农村还是城市，都出现了大量的集体所有制企业（一般称之为“乡镇企业”，改革初期，许多私营或股份合作性质的企业一般都挂靠在集体所有制企业的名下）。这些企业通过对外投资或相互参控股，不少企业还发展成为大型的企业集团。但是，对大部分乡镇企业而言，其最终产权人往往是不清晰的。一般说来，这些企业所占用的土地最初都是集体所有的土地，所使用的资金也往往有部分是集体组织所投入的。但是这些企业往往仅由部分集体成员（甚至是少数个人）所控制，若企业经营或对外投资产生亏损，损失的自然是集体成员的利益；若企业经营或对外投资产生利润或收益时，却一般将这些利润或收益留在企业内部，不会分给集体成员。因为企业股东是以虚化的集体名义出现的，集体成员并不必然是股东身份，所以，单个集体成员是无法享有这些企业通过滚动发展所积累资产的所有者权益的。这样，谁管理或控制着集体所有制企业，谁实际就变相成了集体所有制企业的所有人。这也是我国集体所有制企业产权无法界定清楚的根本原因之所在。
鉴于上述分析，我们认为：在我国，集体财产所有权实际上是一个被完全虚化的概念，从法律角度讲，现实中已经没有存在的必要。从法律主体角度看，集体所有权实际上是不存在的，因为法律对集体的范围是界定不清的。从所有权所要求的四项基本权能看，集体所有权也是不存在的，因为对集体成员（即便是作为一个整体）而言，不完全具备占有、使用、（尤其是）收益和处分权利的财产不应称之为法律上的所有权。从所有权发生转移的原因看，我们以主体户籍身份发生变化来界定集体财产所有权发生转移也是无法找到所有权转移的法理依据的。
四、解决集体财产所有权虚化的途径探讨
中国有句古话：“名不正，则言不顺”。我们习以为常的“集体财产所有权”实际上根本不符合所有权的法律特征，如果我们坚持将不具备所有权各项权能的农村土地、乡镇企业资产冠名为“集体所有”，那么我们只会制造所有权理论和实践的混乱及冲突，更不利于很好地解决集体所有财产的管理和用益。所以，我们应当为集体财产所有权进行“正名”，力求解决好集体财产所有权被虚化的问题。如何解决呢？本文在此就试着提出几点粗浅的想法供大家批评讨论。
（一）关于解决农村集体土地所有权虚化的问题。笔者以为：公有制的经济基础是由我国宪法规定的，主张将“土地私有化”的论点肯定是违反宪法和法律的。即然名义上归集体所有的土地实际上不具备所有权的各项权能，那么倒不如干脆将集体所有的土地全部宣布为国家所有，实行“耕者有其田”的制度，由国家将土地租赁或承包给农民或单位长期使用，干脆从法律上直接宣告农民对土地的各项使用权限，以免农民不断抱怨政府抢占其所有的土地。这样，至少还可以在土地使用权征用的过程中，让土地使用者有充分理由直接获得土地补偿款，避免虚化的集体组织以土地所有者代表的身份进行中间盘剥。
（二）关于解决城镇集体财产所有权虚化的问题。我国法律已经规定，城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产属于公有制财产。但在这些经济形式的运营中，偏偏存在这些财产产权归属不清的问题，而且在处分时收益又全由地方政府拿走。那么我们如果想解决城镇集体财产所有权虚化问题，方法或途径只有两条：要么将城镇集体所有制经济从法律上全部宣告为国有经济；要么对城镇集体经济单位进行股份化改造，将城镇集体经济单位全部资产进行市场化处理，由城镇集体单位的所有员工进行持股经营。对城镇集体经济而言，维持现状只会导致其资产权益更加不清晰或造成更多的集体财产流失，并容易引发出更多的就业和贫富加剧等社会问题。
（三）关于解决农村集体合作经济财产虚化的问题。除了作为不动产的土地之外，目前在我国农村，还存在为数不少的集体所有制企业（如村办企业）。而且由于这些企业资产属于抽象的集体所有，管理又不到位，多数村办企业的经济效益不算好，有的甚至连年亏损，有的由集体组织（通过收取承包费或租金的方式）承包或租赁给个人经营，当然也有少数发展为较大型企业的。但是不管经济效益之好坏，农村集体所有制企业的资产归属和利益分配同样存在被“集体所有权”虚化的问题，不少这样的企业实际成了某些村干部们的私人或家族企业。解决农村集体合作经济财产虚化的问题，最好的方法是对农村合作经济形式全部进行股份化或私有化改造，并且准许此类企业股份在农村社员之间进行自由转让。当然，这些农村合作经济形式的企业使用农村土地也不应是无偿的，也必须向原土地使用人定期交付租金或请求土地使用人通过土地使用权进行投资入股。为避免造成农民卖地后大批流亡的后果，法律最好禁止将农地使用权一次性低价卖掉或买断的行为。
当然，解决农村或城镇集体财产所有权虚化的问题是一个非常庞杂的系统工程，它不仅涉及到财产所有权本身的问题，更重要的是涉及到广大劳动群众的社会身份、劳动保障和就业、迁徙自由等系列问题。但是，我们始终认为：废除集体财产所有制对解决集体财产所有权虚化问题至关重要。因为对创造财富的劳动者而言，其所固有或创造的财富若不被法律认可，其拥有的财产所有权若不能被具体量化或明确化，在各种社会群体力量的博弈过程中，真正的处于弱势的社会劳动者的利益会逐步被社会强势集团（往往以“集体”的名义）所侵占，其生存的合法权益将更加无法得到有效保障。
作为法律工作者，我们还认为：为保证权利主体法律地位明晰，从法律角度讲，所有权除了国家所有（其本身就是已经被虚化的大集体）、法定的单位所有（包括政府、企业法人、社会团体和其他法律认可的社会组织机构等）和个人所有外，最好不应该再有其他的所有者主体表现形式。凡是不能被明确归入具体单位和个人所有的物或财产，都应当被看成是国家所有的物或财产，而没有必要在“国家所有权”之下再虚化出一个“集体所有权”的概念。对类似多个主体共同享有物或财产权益的情况下，法律应考虑按“所有权共有”制度进行处理。唯如此，或许我们才可真正实现定纷止争、明晰产权以图将社会主义市场经济建成法制经济的目的。
2006-8-31
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。
江苏省海岸带管理条例（修正）
江苏省海岸带管理条例（修正）
江苏省人大常委会
（1991年3月3日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 根据1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈江苏省海岸带管理条例〉的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 为加强海岸带管理，合理开发利用海岸带资源，保护海岸带生态环境，充分发挥海岸带在本省经济和社会发展中的重要作用，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称海岸带，是指本省海陆相互作用的过渡地带及沿海岛屿和辐射沙洲。
海岸带资源是指海岸带内的滩涂（包括荒地、草地）、水体、山岭、矿藏、砂砾、动物、植物、名胜古迹、风景旅游疗养地等资源。
第三条 海岸带资源属国家所有，法律规定属于集体所有的除外。
禁止任何组织和个人侵占或者破坏海岸带资源。
第四条 凡在本省海岸带内从事开发利用、治理保护、科学研究及其他活动的任何组织和个人，均应当遵守本条例。
第五条 海岸带实行省人民政府统一管理与沿海市、县人民政府分级管理和综合管理与专业管理相结合的管理体制。
海岸带资源的开发利用和治理保护列入省及沿海市、县国民经济和社会发展计划。
第六条 海岸带资源的开发实行统一规划、综合利用、配套建设、分步实施的方针，坚持开发利用与治理保护相结合的原则。
对海岸带资源的合理开发利用应当给予鼓励并依法保护。
开发利用海岸带资源，按照有关法律、法规的规定实行有偿使用。
第七条 任何组织和个人都有保护海岸带的义务和责任，有监督和检举违反本条例行为的权利。
第二章 行政管理
第八条 省及沿海市、县人民政府的海岸带管理部门，是本级人民政府管理海岸带的行政主管部门。
下级海岸带行政主管部门接受上级海岸带行政主管部门的业务指导和检查监督。
第九条 海岸带行政主管部门对本行政区域内的海岸带实行综合管理和协调监督，其主要职责：
（一）监督有关海岸带法律、法规、规章的实施；
（二）组织拟定海岸带总体规划，参与制定有关海岸带的专业规划，负责专业规划与总体规划之间的协调工作；
（三）编制海岸带开发基金使用计划；
（四）依据海岸带总体规划，审查海岸带内开发利用和治理保护项目，并监督实施；
（五）组织拟定海岸带科学研究规划，监测海岸带的自然变化，搜集、传递、交流有关海岸带的信息；
（六）依法检查监督开发活动，查处违法行为，协同有关地区、部门解决边界和资源等各种纠纷；
（七）承担本级人民政府和上级海岸带行政主管部门委托的其他管理事项。
第十条 海岸带行政主管部门应当协同国家有关部门，加强对海岸带以外海域的管理，进行海洋资源的开发工作。
第十一条 省及沿海市、县人民政府的其他有关部门，在依法履行其在海岸带内的管理职责时，应当协同海岸带行政主管部门，依据海岸带总体规划，进行海岸带开发利用和治理保护的管理工作。
第三章 规划和科研
第十二条 省及沿海市、县人民政府应当按照海岸带的自然规律和社会经济发展的需要，通过科学论证、综合分析，制定海岸带总体规划。
第十三条 海岸带总体规划由海岸带行政主管部门会同有关部门拟定。
省海岸带总体规划由省人民政府提请省人民代表大会常务委员会审议决定。
沿海市、县海岸带总体规划由本级人民政府提请同级人民代表大会常务委员会审查同意后，报上一级人民政府批准。
海岸带总体规划的变更，适用前三款规定。
第十四条 海岸带总体规划的主要内容包括：
（一）海岸带资源和社会经济状况的分析；
（二）开发利用和治理保护现状；
（三）指导思想和发展目标；
（四）功能分区、经济结构和各项建设的总体安排；
（五）生态、经济、社会效益分析；
（六）开发利用、治理保护措施；
（七）环境影响评价；
（八）自然灾害防御措施；
（九）投资估算和实施计划。
第十五条 海岸带总体规划必须与国土规划、国防规划相协调。各有关海岸带的专业规划必须符合海岸带总体规划，下级海岸带总体规划必须符合上级海岸带总体规划。
行政区域之间总体规划中的矛盾，由上一级海岸带行政主管部门协调处理。
第十六条 海岸带总体规划是海岸带开发利用和治理保护的依据，各级人民政府及其部门都必须执行。
第十七条 省及沿海市、县人民政府应当加强海岸带科学研究工作，制定科学研究规划。
第四章 开发利用
第十八条 任何组织和个人开发利用海岸带资源都必须符合海岸带总体规划的要求，按照有关法律、法规的规定，报经审查批准。
第十九条 海岸带基本建设项目，项目单位在按国家规定提交的有关文件中，应当包括下列内容：
（一）必须选址在海岸带区域的理由；
（二）项目与海岸带总体规划的协调；
（三）对生态环境和其他开发利用项目的不利影响及为消除这些影响所采取的措施；
（四）对海岸防护的影响及对策。
第二十条 海岸带基本建设项目，在报计划部门或者其他主管部门审批前，必须经海岸带行政主管部门审查并签署意见。海岸带行政主管部门与计划部门或者其他主管部门意见不一致时，由海岸带行政主管部门报请本级人民政府审定。
第二十一条 海岸带基本建设项目之外的开发利用项目，项目单位应当提交项目建议书、项目用地计划申报书、环境影响报告书、与海岸带总体规划的协调和治理保护措施等文件。
前款所指项目，经海岸带行政主管部门审查许可后，报有关部门批准。
第二十二条 基本建设项目及其他项目实行分级审批制度。基本建设项目按基建程序报批。其他项目，由海岸带行政主管部门分级审查。跨行政区域的其他项目，由其共同的上一级海岸带行政主管部门审查。
基本建设项目及其他项目竣工验收后，必须建立地籍档案，发放国有土地使用证书。
第二十三条 开发利用海岸带资源，优先考虑下列项目：
（一）能源、交通、通讯及供水等基础设施建设的项目；
（二）粮食、棉花、油料生产的项目；
（三）村镇建设及公共服务设施建设的项目；
（四）与当地资源优势、发展方向一致的项目；
（五）具有显著护岸功能的项目；
（六）促进生态平衡的项目；
（七）利用海水养殖、增殖的项目；
（八）开发岛屿、辐射沙洲的项目。
第二十四条 禁止下列开发利用项目：
（一）淡水水源没有保证的高水耗项目；
（二）污染环境的项目；
（三）影响海岸稳定和破坏生态环境的项目；
（四）开发利用超过该项资源承受限度的项目；
（五）生产能力明显过剩、产品销售又无保证的项目；
（六）国家禁止的其他项目。
现有项目有前款情形之一的，由海岸带行政主管部门协同有关部门限期调整或者终止，项目单位必须执行调整或者终止决定。
第二十五条 对沿海居民在潮间带的季节性采捕活动，海岸带行政主管部门应当协同渔业行政主管部门，确定采捕期、采捕规格和采捕岸段、水域。
第二十六条 鼓励农垦企业和各行各业到海岸带内进行开发，实行规模经营。
在海岸带内，鼓励发展全民所有制和集体所有制企业。
海岸带内的国有土地资源，需要从省内其他市、县移民定居开发的，由省土地管理部门和省海岸带行政主管部门会同当地人民政府报请省人民政府批准。
第二十七条 海岸带内的地下水开采量，由地质矿产行政主管部门和海岸带行政主管部门核定。开采地下水必须经水行政主管部门批准。
严禁擅自和过量开采地下水，不符合资质要求的施工单位不得打井。
第二十八条 对海水养殖、制盐及纳潮冲淤引进的海水，必须建立相应的工程设施，加强管理，防止农田盐渍化。
第二十九条 盐场堤外滩涂凡适宜产盐的，应当优先发展盐业生产。在盐场堤外围垦，不得影响盐业生产。因引海水困难已不适宜产盐的，应当逐步转产。
第三十条 开发利用海岸带发生纠纷，由纠纷各方协商解决；协商不成的，由海岸带行政主管部门协同有关部门处理。在协商和处理过程中，任何一方不得强行开发。
第三十一条 经批准使用的海岸带土地资源闲置或者荒废满二年以上的，由土地管理部门会同海岸带行政主管部门依法无偿收回。
第五章 治理保护
第三十二条 海岸带内下列岸段应当保留，不得移作他用：
（一）适宜建设海港的岸段；
（二）适宜开辟为海滨浴场的海滩和重要旅游区的岸段；
（三）适宜建立海防和军事设施的岸段；
（四）在科学论证中其功能划分和资源利用评价有重大争议的岸段。
第三十三条 对修筑的海堤及在海堤上兴建的涵闸，按照水行政主管部门规定的标准设计，由省水行政主管部门会同省海岸带行政主管部门审批，竣工后经省或市水行政主管部门验收合格，纳入防汛海堤统一管理，受益单位应当履行相应的维护义务。
第三十四条 海岸带的侵蚀岸段，由省水行政主管部门会同省海岸带行政主管部门及岸段所在市、县人民政府，制定治理规划，分级分期实施。
第三十五条 海岸带内有特殊保护价值的地区应当划定为自然保护区或者生态保护区。对自然保护区、生态保护区，应当依法管理。自然保护区的核心区内禁止开发利用。
第三十六条 海岸带行政主管部门应当协同环境保护行政主管部门定期对内陆水入海口水质、海水水质、底质、大气、土壤、生物资源进行监测，对污染源进行调查、统计、分析，及时提出治理措施并责成污染单位限期治理。
禁止将其他地区的污染项目向海岸带内迁移。
第六章 开发基金和鼓励措施
第三十七条 为有计划地持续地进行海岸带开发利用和治理保护基础设施建设，省及沿海市、县人民政府应当多渠道筹集海岸带开发基金，其主要来源：
（一）国家安排的专项资金；
（二）省及沿海市、县各级财政安排的资金；
（三）耕地占用税留成中提取一定比例的资金；
（四）城镇土地使用税留成中提取一定比例的资金；
（五）国家、集体非农业建设新占用土地每亩加收一定数额的开发基金；
（六）海岸带内国有土地有偿使用费中提取的资金；
（七）其他渠道筹集的资金。
因治理保护和重要基础设施建设而受益的单位和个人应当承担相应的资金和劳务。
海岸带开发基金的提取和加收的具体比例或者数额，由省人民政府确定。开发基金由财政专户储存，专款专用。其使用计划须报经本级人民政府批准。
第三十八条 鼓励在海岸带内进行开发利用和治理保护方面的建设，其主要办法：
（一）支持海岸带以外地区和部门与沿海市、县合作，开发建设粮食、棉花、副食品、造纸原料等基地。对投资单位实行谁投资、谁得益的原则。
（二）在海岸带内开垦土地发展粮食、棉花、油料等种植业生产，从受益年起五年内免缴农业税，免缴国家粮棉油定购任务，三年内免缴农业特产税。
（三）在海岸带内进行开发利用所需的能源、原材料和生产资料，应当专项安排，优先供应。
（四）海岸带内重要的治理保护和基础设施项目以及重大的开发利用项目，银行应当优先贷款，贷款利率按法定最低限执行。
（五）外国以及香港、澳门、台湾的公司、企业和其他经济组织或者个人在海岸带内从事开发建设，享受国家有关法律、法规和本条例规定的优惠待遇。
（六）鼓励农民移居开发，对移居到海岸带内开发的农民在生产和生活上给予必要的物质支持和经济补助。
（七）对在海岸带内从事开发利用治理保护工作的国家干部、技术人员和其他专业人员，在工资待遇、工作安排、生活设施等方面给予必要的照顾。
第七章 奖励与惩罚
第三十九条 有下列事迹之一的，视其贡献大小，由各级人民政府和海岸带行政主管部门及其他有关部门给予精神鼓励或者物质奖励：
（一）保护海岸带资源和环境有突出贡献的；
（二）保护自然保护区有突出贡献的；
（三）对海岸带科学研究成绩显著的；
（四）对重大海岸防护工程建设有突出贡献的；
（五）从事海岸带管理表现突出、成绩显著的；
（六）开发利用海岸带资源成绩显著的。
第四十条 对破坏海岸带资源、环境、海岸防护和其他各项设施的违法行为，按国家有关法律、法规的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 对违反海岸带总体规划或者未经审批擅自进行开发利用以及违反本条例第二十四条第一款、第三十二条之规定进行开发利用的单位和个人，由海岸带行政主管部门给予罚款、责令限期调整或者报经本级人民政府批准勒令关闭。法律、法规另有规定的，从其规定。
前款所列违反本条例的行为，由法人或其他组织作出的，对法定代表人或者组织负责人给予罚款或行政处分。
第四十二条 海岸带行政主管部门和有关部门违反本条例审批项目、使用海岸带资金的，由本级人民政府对主管人员给予行政处分。
国家工作人员在执行本条例过程中，利用审批项目、调处纠纷、发放证件等职权，营私舞弊，行贿受贿．敲诈勒索，贪污国家财物，未构成犯罪的，进行批评教育，退出非法所得，并给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起诉讼。当事人也可以在接到行政处罚决定书之日
起三个月内直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第八章 附 则
第四十四条 海岸带的具体范围由省人民政府确定并予公布。
第四十五条 省人民政府根据本条例制定实施办法。
第四十六条 本条例自1991年9月1日起施行。
附：江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省海岸带管理条例》的决定
（1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1997年7月31日公布施行）
决定
江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、行政法规，结合本省具体情况，决定对《江苏省海岸带管理条例》作如下修改：
一、第三十八第二项修改为：“在海岸带内开垦土地发展粮食、棉花、油料等种植业生产，从受益年起五年内免缴农业税，免缴国家粮棉油定购任务，三年内免缴农业特产税。”
二、第四十一条第一款修改为：“对违反海岸带总体规划或者未经审批擅自进行开发利用以及违反本条例第二十四条第一款、第三十二条之规定进行开发利用的单位和个人，由海岸带行政主管部门给予罚款、责令限期调整或者报经本级人民政府批准勒令关闭。法律、法规另有规定的，
从其规定。”
删除第三款。
三、第四十三条修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起诉讼；当事人也可以在接到行政处
罚决定书之日起三个月内直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
本决定自公布之日起施行。
1997年7月31日
