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新疆维吾尔自治区畜牧厅


新疆维吾尔自治区草场承包管理办法
新疆维吾尔自治区畜牧厅


1996年6月7日自治区人民政府 新政函【1996】88号文批准1996年7月17日自治区畜牧厅发布施行 新牧草字【1996】34号


第一条 为调动使用草场的单位、集体和个人保护、管理、建设和合理利用草场的积极性，促进畜牧业健康发展，根据《中华人民共和国草原法》及《新疆维吾尔自治区实施＜草原法＞细则》的规定，结合我区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于全民和集体所有的天然草场、改良草场、人工草场的承包管理。
第三条 各级人民政府要加强对草场承包工作的领导。草场承包合同必须符合国家的有关法律、法规、政策，兼顾国家、集体和个人三者的利益。
第四条 草场承包经营期限一般为五十年，承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。承包合同签订后，承包方应依法领取草原使用证。
第五条 草场承包方式坚持因地制宜的原则，一般以牧户承包为基本方式，鼓励、支持、发展联户或集体承包方式，禁止利用草场承包合同转包渔利。
第六条 集体所有的草场由集体经济组织或村民委员会发包，承包给牧户或联户；全民所有制单位固定使用的草场可以由单位统一经营，也可以由单位职工承包经营。
第七条 学校、机关、部队、寺院等单位经营畜牧业生产使用的草场，应与草场权属单位签订承包经营合同，并按规定交纳草原使用费。
第八条 已获得跨行政区域放牧草场使用权的，也应实行承包经营。
第九条 为牧民定居所建设的定居草场，只能承包给牧民。
第十条 新增牧户，即原以家庭为主体领取草场使用证后从家庭中分离出来的新牧户，只承包新开发的定居草场，不承包放牧草场，其对原家庭承包的天然放牧草场具有共同使用的权利；如集体留有机动草场的，也可以从机动草场中适当调剂解决。
第十一条 由国家投资兴建或集体投资兴建的草场设施，包括围栏、棚圈、住房等，应在承包合同中规定由承包经营者有偿使用；由国家补助、牧民自建的草场设施，根据国家补助比例、使用年限和完好性等情况，可以作价归牧民所有。
第十二条 划分草场承包面积时，以村为单位，综合人口、牲畜数量、草场等级、放牧习惯等因素，提出合理的户均承包面积，经村委会讨论通过后实施。
第十三条 草场承包经营合同范本由自治区畜牧行政主管部门统一印制。合同应包括以下主要内容：
（一）双方当事人；
（二）承包经营草场面积、期限；
（三）承包费用；
（四）交纳承包费用的额度、期限、方式；
（五）双方的权利、义务；
（六）违约责任。
草场承包经营合同应向草原监理机构备案。
第十四条 鼓励牧民承包边远、干旱、缺水和严重退化草场。具体办法由县、乡、场规定。
第十五条 草场承包时，应充分考虑牧民生活和放牧习惯，原则上地块要相对集中、搭配合理，有利于牧民间的协作经营和建议。
第十六条 草场承包时，要全面规划，统筹安排，留出牧道、饮水点、药浴池、配种站、机井等周围的公用草场，由村委会统一管理使用。
第十七条 承包经营者可以在其承包经营的草场上种植饲料和建设有利于生产和生活的设施，所获得的经济收益归承包者所有。
第十八条 在承包期内，承包户人口、牲畜增减，不予调整草场面积。
第十九条 发包方依法有权对草场进行统一规划、保护和建设，对承包方的生产经营活动进行检查、监督，并有义务在其职责范围内为承包方提供服务，解决生产经营活动中的困难，进行生产协作，遇到灾害时负责临时调剂使用草场。
第二十条 承包草场的集体和个人有依法使用草场从事畜牧业生产的经营自主权，有接受国家资助、按规定投资建设草场的权利。经营权可以依法继承。
第二十一条 承包方应接受发包方和草原监理机构的监督，服从统一规划，以草定畜，合理使用保护草场，保护国家公共设施，并按国家和自治区有关规定，交纳草原使用费。
第二十二条 发生下列情况之一的，允许变更或解除承包合同：
（一）订立合同所依据的国家法律、法规、政策发生重大变化而严重影响一方利益的；
（二）承包草场及所属资源被国家征用或调整的；
（三）由于重大自然灾害、自然条件变化等不可抗拒的因素致使合同无法履行的；
（四）由于承包方迁移外地或从事其他行业等原因，使合同失去履行条件的；
（五）当事人一方违约使合同无法履行或无必要履行的；
（六）对草场实行掠夺经营或因超载放牧造成草场沙化、退化，限期内仍不进行治理的。
第二十三条 双方因承包合同发生争议时，当事人应协商解决，协商不成的，可以向草原监理机构申请调解，或向人民法院提起诉讼。
第二十四条 本办法适用中的具体问题由自治区畜牧行政主管部门解释。
第二十五条 本办法自批准发布之日起施行。



1996年7月17日
市场、调节机制与法律的同步演变——世纪之交的回顾与展望

漆多俊
目次
上篇 调节机制的二元化与法律体系的演变
一、全国统一市场的形成、市场调节与民商法秩序
二、市场的缺陷与国家调节的救济
三、经济法的出现与法律体系的演进
下篇 全球与调节机制及法律的变化新趋势
四、市场全球与国际调节
五、国际经济法的兴起与国际市场经济的法律保障体系
上篇 调节机制的二元化与法律体系的演变
一、全国统一市场的形成，市场调节与民商法秩序

市场本指商品交换的场所，也代表商品交换关系的总和。市场随着商品交换的产生、发展而产生、发展。有商品交换便存在市场。人类早期社会，商品交换关系简单，市场不发达，各个地方市场互相隔离。是为自然经济社会。封建社会未期，特别是资产阶级民主革命以后，商品交换迅速发达起来，商品经济上升为社会经济主导地位，从而进入商品经济社会。这时的市场相应地也日益发达。人们把这时候的商品经济又称为市场经济。①

在市场经济条件下，市场已成为人们各种经济活动的枢纽环节，连接着从生产到消费的社会再生产全过程。用以交换的商品种类不断增多，不仅原已存在的消费品和生产资料这些传统商品市场更加繁荣，还陆续出现了资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等各种生产要素市场。并且，这各类市场互相关联，在机结合。从地域来说，在一国（或一大地区）范围内，打破了割裂封闭状态，各地方市场互相沟通交流，逐渐形成统一的全国（或大地区）大市场体系。各地方、各行业的生产经营者和消费者，可以自由出入这个统一的市场，进行各种商品交换，并开展自由竞争。这就是市场所具有了的统一性和开放性。

在统一和开放的市场上，广大生产经营者的自由和充分的竞争，使价值规律充分发挥作用，不仅从微观上调节各生产经营者个体间的利益关系，而且能够在社会经济的宏观和总体上调节资源的配置和资本的流向，调节社会经济的结构和运行。价值规律的这种调节作用，是市场经济本身具有的内在机制，因此又称为市场调节。所谓市场调节，其实就是指价值规律的宏观作用。在市场经济条件下，社会经济内部何以能够维持大致协调的各种结构比例关系，并能从总体上维持比较稳定的运行？原来正是市场调节这只"无形之手"在悄悄地发挥作用。当时人们认为，社会经济凭藉市场这一种调节机制，足以有效地进行调节，甚至认为它是万能的。

其实，市场调节要充分发挥作用必须具备一定条件，这就是市场必须允许和存在自由竞争。经营者可以自由出入市场，消费者可以自由选购商品，不存在市场出入障碍，不存在市场机制不能进入发挥作用的领域。经营者有充分的定价权，允许价格随供求关系自由波动。自封建社会末期特别是资产阶级政治革命完成后开始，直到19世纪末期，当时的市场确实具备这样的特征。当时社会生产力水平决定，经营者规模较小，谁都无法凭藉强大经济实力限制他人竞争；而当时妨害竞争的封建特权和其他政治因素已基本清除，新建立的资产阶级政府奉行不干预经济的原则。这保障着市场能够实现较充分和公平的竞争，价格能够反映价值并随着供求变化而波动，调节着社会经济的结构和运行。

全国统一市场的形成以及市场调节的充分有效性，这是市场经济发展第一个阶段的情形。这个阶段，我们可以称之为自由市场经济阶段。自由市场经济即相当于自由资本主义阶段。后者是以列宁为代表的马克思主义者在划分资本主义社会发展阶段时的提法。该二者所反映的当时社会经济本质是一致的，只是分析角度有所不同，前者是从经济体制即经济调节机制模式方面说的。自由市场经济最显著的特征，是其调节机制的一元化，即市场调节。

市场调节发挥作用的前提和基础是充分和公平的自由竞争。为保障竞争有序进行，必须有大家都遵守的竞争规则。另一方面，生产力和经济的发展，使以市场为中心的各种社会关系发达起来，需要完备各种行为规范以予调整，商业道德规范和一些行业的组织自律性规则发达起来；但是，最有权威和普遍适用的莫过于国家的法律。在自由市场经济时期，资产阶级国家奉行不干预经济的原则，这是指当时国家一般不以自己为一方主体同其他社会经济主体直接发生权利义务关系（财政税收和其他如治安等行政管理关系除外），但并不意味着国家对社会经济完全放任不管。国家作为社会最高管理者，它需要为社会经济活动制定各种必要规则即法律，以规范各主体的经济行为，调整它们间的各种社会关系，维护公平的市场竞争秩序。这也是一种国家管理方式。不过这种管理，国家只是制定法律，让社会各主体遵行，国家一般不参与其中，不以自己为一方主体发生法律关系。这类法律有如游戏规则、竞赛规则，国家制定规则而不参与游戏竞赛。竞赛中的争议一般也由民间社会自己解决（如协商、仲裁），到了十分必要时才由国家（它的司法机关）予以处理。这类法律就是民商法性质的法律。

调整民间社会各主体之间的经济关系（商品经济关系）的法律，在历史上很早就有了，古罗马法中已较发达。但当时法的体系是诸法合体，民商法并未形成独立部门。资产阶级革命成功后，为适应市场和经济发展的需要，这类法律迅速发达起来。各国纷纷制定民法典，有些国家还另外制定了商法典。

民商法着眼于个体权益和微观经济领域，立法以维护个体权利为本位。贯彻着当事人地位平等、意思自治、诚实信用和互利等原则。法的调整方法以任意性规范为主，并适用等额补偿为主的制裁方式。民商法是否有意忽视社会总体利益和宏观经济领域呢？也不是。任何国家立法总要（且不说首先）考虑社会公共和总体利益，维护社会秩序：但根据当时情况，个体利益同社会利益、微观经济和宏观经济之间的矛盾并不突出，通过对各个体权益的维护，便能实现社会总体的和谐。资产阶段国家的民商法立法贯彻着资产阶级早期思想家的政治、哲学和经济学的基本理论观点。例如"天赋人权论"、"社会契约论"和"自由放任主义"等。这些理论都认为，人生而自由，包括享有经济生活的自由和财产等权利；人们通过契约组成国家，虽放弃了自然权利却获得了约定的权利，因此仍然是自由和平等的；听任各个体追求个体利益，便能达到社会最大利益，听任资本主义自发力量发挥作用，便能使社会经济得到调节，保持均衡。从历史角度看，上述理论相对于封建社会的特权制度和对个性的严重禁锢而言，无疑具有革命性和进步性。就经济生活而言，提倡自由和个性解放，维护个体权益，可以激活社会经济这个有机体的各个细胞，而大量细胞充满生机活力，整个有机体便得以健康成长。民商法虽然着眼于保护自然人和法人这些个体的自由和权益，但它通过对个体的维护使市场维持公平而充分的自由竞争，使价值规律充分发挥作用，因而使社会经济在总体和宏观上得到调节。这就是民商法在客观效果上的宏观作用。正是在这个意义上，我们说民商法是市场调节机制的法律保障。

由民商法对于个体和微观经济领域的直接作用，以及它对于社会总体和宏观领域的间接（自发的、客观效果上的）作用，这两方面相结合，形成一种完整而和谐的社会经济秩序，这就是民商法秩序。在市场经济第一阶段即自由市场经济阶段，同当时调节机制一元化（即市场调节）相适应，在调整社会经济关系（民间私人经济领域）的法律体系中，也主要是民商法。那是一种较纯粹的民商法秩序。
二、市场的缺陷与国家调节的救济

前揭已说明，市场调节机制充分有效发挥作用必须具备一定条件，过去的市场和社会能够满足这些条件，所以它能有效地进行调节，被人们认为它是万能的。其实，市场机制也是有缺陷和局限性的，我们简称之为市场缺陷。这些缺陷在一定条件下并不显露：而在另外的条件下，则会显露出来，可以造成严重后果，表明市场调节并非万能，有时还会发生"市场失灵"现象。

市场的缺陷主要是由下列三种原因造成的：一是市场障碍，即市场上存在阻碍市场机制发挥作用的因素，使之不能进入施展其作用；二是市场机制的唯利性（近利性），它是一种非理性的调节，有些经济领域它不愿进入；三是市场调节的滞后和被动性，它是一种事后调节。

所谓市场障碍，即市场调节机制作用的障碍，它主要是指竞争秩序问题。竞争本是市场不可缺少的因素，它同市场相伴生，并是市场机制发生作用的前提和基础。没有竞争就没有动力，资源配置和资本流动就会呆滞，价值规律和市场机制便不能启动。但市场竞争不可避免地存在两种不良倾向：一是限制竞争；二是不正当竞争。限制他人竞争，使自己谋取和维护对商品价格和市场的操纵地位，便能赚得超额利润；其他经营者则大批亏损。采取其他不正当方式和手段进行不正当竞争，也使他们获取非法利润。限制竞争导致竞争不足；不正当竞争是为竞争过当。两者都是竞争无序的表现。这些无序竞争的结果，使得商品价格严重偏离价值，价值规律被扭曲。从微观上说，造成各经营者和消费者个体间利益关系不公平；从宏观经济角度看，如果上述现象普遍和严重时，则妨害市场调节机制对整个社会经济作用的发挥，以致引发社会经济总体结构失衡，运行阻滞。可见限制竞争和不正当竞争可以构成市场机制正常运行的严重障碍。

能限制他人竞争，自己支配市场，获取超额利润，这是许多经营者梦寐以求的。但实现这一点谈何容易！除非拥有特权或凭仗强力，否则就只有靠自己拥有雄厚的经济实力和庞大的生产经营规模，凭藉这一点在竞争中把别人挤跨或撵走。在自由资本主义时期，生产社会化程度不高，中小业主居多，再大一点的企业也不足以达到市场支配地位。因此市场竞争较为充分。但到19世纪末期以后，情况发生了重大变化。产业革命引起生产社会化，资本积聚和集中使企业规模不断扩大。而当时"契约自由"的法律原则允许各经营者自由联合或结盟。于是，某家企业独自或几家企业结盟以垄断市场，限制其他经营者竞争，获取高额垄断利润的情况，终于发生，并越来越严重。19世纪末期开始，资本主义国家先后发生一次又一次经济危机。说明市场机制对宏观经济的调节作用受到阻滞而失灵。

市场机制的唯利性或近利性，是指投资经营者所关注的是经济利益，并往往重在眼前可实现的利益，对于当时盈利率低、无利可图甚至亏本的，或者投资周期长、风险大的行业部门和产品，他们往往不愿投资。而这些领域中有些如公用和公益事业、新技术和新产品开发，及其他同国计民生关系密切或可能制约国民经济长远发展和总体效益的行业，即使不能盈利或亏损，也必须进行适度投资。而这显然难以指望市场机制发挥调节作用。也就是说，社会经济中存在着一些市场机制难以进入（不愿进入）的领域。这就是市场的第二种缺陷。

在自由市场经济阶段，市场机制的上述缺陷也不产生严重后果。反而正是由于广大投资者对于眼前利益的追逐，从总体上调节着社会经济。但产业革命以后，科技和生产力快速发展，经济部门、行业和产品不断新旧更替，竞争更加激烈。许多行业所需投资规模大、周期长，有些需要进行较长时间的前期研究开发，短期内无盈利，甚至有失败和赔本的风险。私人投资者望而却步。而如果不作投资或投资不足，则一些未来很有前途的行业不能及时成长，还将制约其他行业或整个社会经济的发展；一些公用、公益事业将受窒息，不得发展，而随着经济发展和社会进步，要求公共设施和公用、公益事业投资不断有所扩大。私人投资者对眼前经济利益的追逐，往往很少顾及社会经济的可持续发展和其他社会效益，使自然资源和人类共同生活的环境遭到破坏，而不愿为保护环境资源和治理污染进行投资。如此等等，说明市场机制的唯利性日益暴露出其缺陷和严重后果。有许多领域无法指望它进行调整。

市场机制作用之所以具有滞后性和被动性，它之所以是一种事后调节，是因为从投资、生产运营到市场价格形成和信息反馈，需要经过一段时间。各个企业和个人掌握的信息不足和滞后，不能适时调整其投资经营决策，往往等到市场供求严重失调、产品大量滞销过剩时才作出反映。市场的这一缺陷原来主要影响各投资经营者个体效益，造成许多个体亏损和破产。当时经营者规模都较小，他们的亏损和破产并不影响社会全局。一批人破产了，另一批经营者又起来了，正所谓"病树前头万木春"。但生产高度社会化和垄断企业形成以后，一些企业亏损破产，就直接影响整个市场供求关系，又由于它们同其他企业有着千丝万缕联系，它们的兴衰会引起连锁反应，波及社会。投资的膨胀或萎缩往往是在一个或多个行业部门同时发生，这样就导致全社会性的生产过剩或投资不足，一开始就引发宏观经济结构的失调和全社会性的经济危机。19世纪末期，正是由于这些原因，在各资本主义国家引发了一次次周期性经济危机，1929年至1933年又爆发震撼资本主义世界的大危机。每次危机发生后，虽然由于市场机制的作用，经济又会慢慢复苏和繁荣，但新一轮危机又在潜伏着。这使得资源遭到巨大破坏，社会不断动荡。

综上所述，说明市场调节再不能象从前那样充分和有效地发挥作用了。由此造成社会经济结构和运行上的严重后果，迫使人们思考对策，寻求其他补救措施。有什么办法和力量能够排除市场障碍并弥补市场功能上的各种缺陷呢？人们想到了在社会上最具权威、最有力量的国家机器；只有国家堪当此任。但此前的国家是不怎么干预经济的，自由资本主义时期奉行自由放任经济原则；如今为了国家和社会总体利益，国家不能不介入社会经济。

国家介入社会经济是一种国家调节作用。它是针对市场的缺陷而采取的救济措施。由于市场缺陷包括市场障碍、市场的唯利性及市场调节的滞后性和被动性三个方面，所以国家调节的主要任务和基本措施便是如下三种；（一）针对市场障碍，国家通过反对垄断和限制竞争及其他不正当竞争予以排除，以便让市场机制恢复其调节作用；这是一种国家经济强制方式。（二）针对市场机制作用的唯利性和作用领域的局限性，通过安排和调整国家直接投资，参与经营活动，以调节经济结构和运行；这是一种国家经济参与方式。（三）针对市场机制作用的滞后性和被动性，国家运用自己所掌握的情况和信息，并根据对宏观经济规律的认识，凭借手中所握有的政策手段，对社会经济实行总体规划、指导、鼓励、提供各种帮助和服务，引导和促进经济发展；这是一种国家经济促导方式。这种国家促导方式后来日益发达，形成了以国家计划--经济政策--调节手段为轴线的宏观调控体系。纵观一个世纪以来各国对于社会经济的国家调节，均不外采用以上三种基本方式和作法。