对牧区频发牲畜被盗案件的分析/盛立军

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论中国法人制度新理论及其对市场经济法制建设的影响

　　吕为锟

一、 法人制度和法人制度理论的关系

法人制度是世界各国规范经济秩序以及整个社会秩序的一项重要法律制度。自从1896年颁布、1900年施行的《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度以后，其他大陆法系国家民法典纷纷效仿德国民法典，英美法系国家通过制定单行的法律和条例建立法人制度，各国法人制度具有共同的特征，但其内容不尽相同。不同的法人制度形成了不同的法人制度理论，法人制度理论成为世界各国建立和完善法人制度、规范经济秩序以及整个社会秩序的理论基础。

我国建立法人制度相对较晚，法人制度理论研究工作滞后。新中国成立以后，我国分别在20世纪50年代、60年代、70年代末80年代初起草过民法典，但是都没有成功。（注①）在计划经济体制下，整个社会经济秩序依靠行政手段和指令性计划来维持，缺乏法人制度存在和发挥作用的社会环境。直到1986年颁布、1987年施行的《民法通则》对法人作了专章规定以后，我国才开始建立法人制度，距今仅有十七年的历史。我国法学理论界一致认为，根据法人的设立宗旨和活动性质我国法人分为企业法人、国家机关法人、事业单位法人和社会团体法人。这种传统法人制度理论是对《民法通则》确立法人制度的反映，对于依法建立法人制度、规范经济秩序以及整个社会秩序起到了积极指导作用。随着我国经济体制改革的不断深入，民营经济得到快速发展，新型经济组织大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被称为“民营企业”，同国营企业一样由工商管理行政部门进行登记管理，纳入了企业法人管理体系；然而，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织（如民办学校、民办医院、民办律师事务所等）属于哪一类法人？如何进行管理？传统法人制度理论不能作出正确地回答，《民法通则》不能予以调整。有的学者认为，这些新经济组织可以称为“民办事业单位”，纳入事业法人管理体系，由人事部门进行登记管理。又有学者认为，事业单位具有明显的国有特征，前边加上“民办”二字，显然不合乎逻辑。学者们众说纷纭，雾里看花。1998年3月我国立法机关决定恢复民法典的起草工作，2002年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上，新中国的第一部民法典首次提请最高国家立法机关审议，（注②）全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作了关于《中华人民共和国民法（草案）》的说明，指出“与民事主体问题相关联的还有法人分类，民法通则将法人分为企业法人，机关、事业单位和社会团体法人，现在社会中介组织越来越多，民办、合资办学校、医院等日益增加，很难归入民法通则划分的四类法人。有关民事主体以及法人分类，如何规定为好，需要进一步研究。”（注③）立法机关怎样制定和修改法律，行政机关怎样提高行政管理效果，均需要新的法人制度理论作指导。

二、 民办非企业法人的诞生和法人制度新理论的形成

改革开放以后，民办学校、民办医院和民办律师事务所等利用非国有资产举办从事非营利性社会服务活动的社会组织如雨后春笋，大量涌现。为了加强管理，有关行政部门纷纷制定了审批和登记的规章，管理体制可谓五花八门、利弊共存。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号）（以下简称“《通知》”），规定企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织为“民办非企业单位”，实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。根据中央统一登记精神，国务院于1998年10月发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）(以下简称“《条例》”)，规定民办非企业单位的概念、宗旨和管理体制等，民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”，有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。《条例》施行后，民政部门对民办非企业单位的登记管理工作未能全面开展，许多有关行政部门仍然坚持自己登记管理，登记管理混乱的局面没有彻底改变。1999年，暗地自己登记的“法轮功”邪教组织在全国许多地方猖獗，社会稳定受到了极大影响，我国民间组织管理工作岌待加强。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），强调各类民间组织（包括社会团体和民办非企业单位）必须统一进行民政登记，凡是不进行民政登记的，一律追究相关负责人的责任。据此，民政部于1999年12月28日发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)(以下简称“《办法》”)，规定民办非企业单位按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务和其它共十大行业分类进行登记。民政部在发布《办法》的同时，决定从2000年初至2001年底用两年时间在全国范围内开展一次大规模地对民办非企业单位的复查登记工作。复查登记工作开展后，各地各级人民政府做了大量协调工作，大多数有关行政部门认真贯彻落实《通知》、《条例》和《办法》，指导本行业的民办非企业单位进行了民政登记，民办非企业单位登记管理混乱的局面得到较大改变，我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。

随着民办非企业单位法律地位的确立和管理制度的建立，“民办非企业法人”登上了我国法律舞台，成为第五类法人。由于《条例》和《办法》的效力低于《民法通则》，法学理论界对此没有引起足够重视，法学院校仍然讲授传统法人制度理论，人们普遍地缺乏对民办非企业单位的理论认识，大多数法官和律师对民办非企业单位熟视无睹，影响了对民办非企业法人制度的宣传和研究，影响了对《通知》、《条例》和《办法》的贯彻执行，个别行政部门因贯彻执行法律而没有贯彻执行《通知》、《条例》和《办法》，继续自己登记，登记管理混乱的问题仍然存在。四年来，笔者为了解决律师事务所定位不明的问题，利用业余时间致力于从事法人制度新理论研究工作，以律师和法学会员的身份先后深入民政、工商、人事、司法、教育、卫生、体育和劳动等行政部门，做了大量实际调查工作，掌握了第一手资料。2001年笔者在中法网发表《论民办律师事务所的发展方向》一文，首次提出“法人五分法”，即根据《民法通则》、《条例》和《办法》确立的法人制度，我国各类法人可以分为企业法人、国家机关法人、事业单位法人、社会团体法人和民办非企业法人等五类，主张合作、合伙律师事务所应当定位于民办非企业单位，朝着个体、合伙和法人三种组织形式方向共同发展。2002年10月19日笔者在上海参加“第二届中国律师论坛”并提交《论律师事务所的定位及其实现》一文，2003年在中国律师网发表《关于律师管理的调研报告》一文，2004年又在中国律师网发表《中国法律服务业管理现状及其发展战略研究》、《谁说律师与律师事务所之间是劳动关系？》和《律伤》等论文、诗歌，竭力倡导“法人五类说”法人制度理论，主张对现行律师管理体制进行全面改革。这一新理论是律师从社会实践中总结出来的，是对我国法人制度现状的反映，是对我国十多年来建立和完善法人制度经验和教训的理论总结，对于立法机关制定和修改法律，对于行政机关解决社会生活中的许多实际问题，都具有一定的指导作用。

三、 法人制度新理论对有关法律的冲击

《民法通则》将法人划分为四类，对新生的民办非企业法人不能进行调整，已不能适应市场经济发展的需求，不久的未来将被《中华人民共和国民法》所取代。2002年12月23日提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国民法（草案）》对法人的分类规定有三条，其中第48条：“企业法人依法经主管机关登记设立；法律规定应当经有关主管机关批准设立的，依照其规定。”第49条：“事业单位、社会团体法人依法经有关主管机关批准设立。”第50条：“以捐赠财产设立的基金会、慈善机构等公益性组织，经有关主管机关批准，取得法人资格。法人应当按照捐赠人意思使用捐赠财产。违反法律或者章程规定使用捐赠财产的，批准设立该法人的机关以及利害关系人可以向人民法院申请撤销该行为。”民法（草案）拟将法人分为企业法人、事业单位法人、社会团体法人和捐献法人等四类，增设了“捐助法人”，而没有对“民办非企业法人”作出全面规定，事业单位法人和社会团体法人经批准设立，采用行政许可主义，无需经登记设立，不采用准则主义，国家机关法人也被删除。“法人五类说”法人制度理论认为，民办非企业法人的法律地位是国务院确立的，是对我国法人制度的发展和完善，已为立法工作积累了宝贵的经验和教训，未来的《中华人民共和国民法》应当赋予民办非企业法人的法律地位，使法律与行政法规相统一，避免法律冲突，“捐助法人”只是民办非企业法人的一部分，即《办法》所规定的第七类“民政”，不可以部分代整体，民办非企业法人应当排列于事业单位法人之后、社会团体法人之前，并且三类非营利性法人均须经有关行政部门批准并经主管机关登记后成立，即不应当采用行政许可主义而应当采用准则主义，国家机关法人亦应当保留。

2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《民办教育促进法》，第9条中规定：“民办学校应当具备法人条件。”与《办法》形成冲突。根据《立法法》的有关规定，法律的效力高于行政法规的效力，行政法规的效力高于部门规章的效力，当法律与部门规章相冲突时，适用法律，因此个体和合伙形式的民办学校必然被依法禁止。目前，城镇和农村中大量个体和合伙形式的民办幼儿园根据市场需要而开业，既没有按照全国人大常委会制定的法律予以取缔，也没有按照国务院《条例》和民政《办法》纳入业务管理和登记管理体系，造成“黑”幼儿园大量存在。“法人五类说”法人制度理论认为，《办法》规定民办非企业单位有个体、合伙和法人等三种组织形式，符合中国的国情，符合市场经济发展规律，具有科学性。《民办教育促进法》未允许举办个体和合伙形式的民办学校，具有很大的弊端，特别不利于学前教育的发展。民办幼儿园是我国学前教育的主力军，并且该法实施前我国已存在成千上万所个体和合伙形式的民办幼儿园，依法关停之，或者任其带着“黑”帽子从事对祖国花朵的教育工作，不是促进民办教育发展。因此，《民办教育促进法》应当修改，允许民办学校按照个体、合伙和法人三种组织形式共同发展。

1995年颁布和施行的《体育法》第31条规定：“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。”1998年国务院发布的《社会团体管理管理条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组织，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”二者形成冲突。《体育法》直接规定社会团体具有行政管理权，使全国各单项运动协会名不符实，不是真正意义上的社会团体，剥夺了国家体育总局和国务院对全国性单项运动比赛的行政管理权，带来许多社会问题。例如中国足协掌握着“中超”、“中甲”的管理权和经营权，并且具有处罚权，联赛的各产权俱乐部自己不能掌握，如果每个俱乐部主场的广告牌有40块，足协摊派下的要有一多半，万宝路、飞利浦等企业用巨额资金冠名，但流到各个俱乐部手里的资金只是一小部分，严重影响到各俱乐部的积极性，有的足球俱乐部以罢赛相抵制，中国足协以处罚相压制，足球迷们大失所望，国家体育总局和国务院无权公开行使行政管理权，造成中国足球界异常混乱。中国足协主张继续“中超”比赛，对罢赛的俱乐部作出处罚，行使行政管理权，符合全国人大常委会《体育法》的有关规定，具有合法性；部分俱乐部志愿以联赛取代中超，试图摆脱中国足协的行政性领导，实现会员的共同意愿，符合党的政策和国务院《社会团体登记管理条例》的有关规定，也具有合法性，中国足球界“罢赛风波”实质上是法律与行政法规相冲突的客观表现。虽然中国足协的负责人是国家体育总局委派的，但其行政性管理权不是国家体育总局授予的，因此国家体育总局对于中国足协的行为不承担责任，假如受到处罚的俱乐部不服处罚而对中国足协提起行政诉讼，不能把国家体育总局列为共同被告，人民法院一般地以中国足协是社会团体而不是行政机关为由，依据《行政诉讼法》的有关规定裁定不予受理。中国足协的行政性管理权是立法机关授予的，全国人大常委会理应对中国足协的行政性行为承担责任，假如被处罚的俱乐部把立法机关列为共同被告，人民法院也裁定不予受理，可见中国足协的行政性管理权是不受中国法律制约的，其处罚决定书的效力高于最高人民法院判决书。有的学者认为，社会团体的行为不受法律制约，形成立法空白，故主张将其纳入《行政诉讼法》的调整范畴。“法人五类说”法人制度理论认为，社会团体是自律性社会组织，不应具有法定行政管理权，《宪法》规定国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，而《体育法》规定全国单项竞赛由该项运动的全国性协会负责管理，设立了“二政府”，变相地否定国务院为国家最高行政机关，违背了《宪法》，因此全国人大常委会应当修改《体育法》，取消社会团体的行政管理权，使社会团体真正成为实现共同意愿的自律性社会组织。部分中超俱乐部的改革主张符合党的政策和行政法规，有利于的中国足球事业的发展，无论通过中国足协批准还是另起炉灶，注定不会顺利成功，只要《体育法》不修改，中国足协的行政管理权就继续存在，改革和发展的障碍就继续存在，即使国家体育总局和国务院出面协调，也只能“头痛医头、脚痛医脚”，缓解矛盾而不能从根本上解决矛盾。

1996年公布、1997年施行的《律师法》规定律师事务所有国办、合作和合伙三种组织形式；经省、自治区、直辖市级以上司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书；律师必须加入所在地的地方律师协会，同时是中华全国律师协会的会员；律师协会共具有七项职责等等，许多内容与《宪法》、《通知》、《条例》和《办法》存在冲突。2001年12月全国人大常委会修改《律师法》，只提高了取得律师资格的学历条件，没有贯彻落实中央统一登记精神。司法行政部门认为，《律师法》是律师管理的法律基础，必须认真地贯彻执行，从而建立起由各级司法行政部门与各级律师协会共同进行管理的体制，即“两结合”混合管理体制。民政部门认为，本部门是民间组织（包括社会团体和民办非企业单位）的唯一登记管理机关，其他任何单位和个人无权进行登记管理，司法行政部门对合作、合伙律师事务所擅自进行登记就象对律师的婚姻擅自进行登记一样，不具有合法性。由于律师事务所的登记管理机关完全错位，业务管理机关部分错位，使律师事务所仅取得行业经营许可证而没有取得营业执照，无法定位，成为不伦不类的社会组织，如作茧自缚，铸就了律师行业规范和拓展的“瓶颈”。司法行政部门试图用规模化体现规范化，进一步提高合伙律师事务所的设立门槛，客观上造成律师事务所的增长速度下降，许多律师为了取得较大的自主权而采取挂靠、承包等方式，律师事务所向律师收取固定费用后不再过问律师向当事人收费多少，助长了私自收案收费等现象发生。当律师与律师事务所之间发生正常的劳动争议后，劳动仲裁机关以律师事务所未取得营业执照为由，认定律师事务所的主体不适格，从而认定律师与律师事务所之间的劳动关系不成立，对任何一方提出的劳动仲裁申请依法不予受理，造成律师对自己的权益也难以保护的严重后果。甚至律师和内勤人员因发生交通事故受工伤致残致死后，劳动保障行政部门以律师事务所不符合《工伤保险条例》规定的任何一类社会组织为由，对律师、内勤人员及其亲属提出的工伤认定申请不予受理。人民法院受理劳动仲裁机关不予受理的律师劳动争议案件后，多采用调解方式回避认定是否存在劳动关系，认定律师与律师事务所之间为劳动关系的判例极为罕见。上海市虹口区人民法院民事判决书［2002］虹民二(商)初字第624号认定律师与律师事务所之间为劳动关系，在律师界引起较大反响，许多律师欢欣鼓舞，但这一判决是根据双方当事人关于双方主体均合法的主张而作出的，法院没有根据国务院有关条例对单位主体是否适格进行审查。根据《条例》之规定，民政部门履行对民办非企业单位的登记和年检工作，不得收取年检费，而司法行政部门履行对律师事务所的年检工作却收取巨额年检费。河南洛阳有两位律师对司法行政部门收取年检费提起行政诉讼，得到法院支持而胜诉，但司法行政部门以两位律师违规为由拒绝为其年检注册，变相地将两位律师从律师队伍中“开除”。《行政许可法》施行后，司法行政部门无权收取年检注册费，但又传达律师协会关于收取律协会费决定的通知，如果律师不履行交纳会费的义务，司法行政部门不给予年检注册，变相地收取年检注册费，每一个律师事务所每年须交纳团体会费达一万元以上，同时每一位律师根据职称不同每年须交纳个人会费高达数千元至一万元以上，全国十万多律师每年共交纳律协会费高达几十亿元人民币，许多律师为了维持收支平衡，冒着被判刑的风险偷税漏税，造成国家税收流失。各级律师协会共同违反民政部、财政部《关于调整社会团体会费政策有关问题的通知》（民发［2003］95号）的规定向律师乱收费，用身教指导了许多律师向当事人乱收费，有的律师为了逃避高额会费而申请退出多级律师协会，但是《律师法》的强制性规定不允许律师自愿加入和退出。深圳市律师协会某会长上任不足一年将历任律协留下的1200万元会费使用完毕，并且出现巨额赤字，未来的六届律师协会将用20年时间偿还欠账，有50多位律师联名提出了罢免协会会长和秘书长的提案，但律协会长继续被“当选”。律师协会以社会团体的身份收取巨额会费是没有强制力的，广大律师完全可以拒绝交纳，但《律师法》违背《宪法》授予其行政管理权和处罚权，使其成为“两结合”管理体制的主体之一，并且司法行政部门规定不交纳会费就不给予年检注册，广大律师不得不交纳，虽然律师可以把司法行政部门列为共同被告提起行政诉讼，但除了河南洛阳两律师外，没有一位律师再敢提起行政诉讼，任其“宰割”。中国律师的执业环境比中国足球队员的比赛环境差得多，这样的管理体制决定了中国律师的服务质量水平比中国足球的技术水平更难以提高。许多学者认为，律师管理混乱的原因是《律师法》造成的，呼吁立法机关修改。有的学者认为，律师事务所定位不明的原因在于民政部门默许司法行政部门对民办律师事务所进行登记管理，没有采取查处措施，呼吁民政部门象工商管理行政部门那样加大对无照经营的查处力度。有的学者认为，我国民间组织管理方面存在两种相互对立的政治立场，一是中央统一登记精神，二是邪教自己登记精神，司法部依据《律师法》规避中央统一登记精神而自己登记，造成合作、合伙律师事务所无法定位，这是律师行业管理混乱的主要原因，呼吁党中央指导全国人大常委会修改《律师法》，呼吁国务院指导司法部贯彻执行《条例》。当全国各地律师事务所普遍地受到定位不明的困惑时，有的地方司法行政部门认识到民政登记的重要性和必要性，冲破了《律师法》和司法部《批复》的束缚，贯彻执行《条例》和《办法》，要求合作、合伙律师事务所到民政部门注册登记。例如，日照市东港区司法局批准并指导合作、合伙律师事务所进行民政登记，合作、合伙律师事务所全部取得了《民办非企业单位（法人）营业执照》，民政部门按照《民办非企业单位名称管理暂行规定》的规定核准其单位名称为“（日照）山东××律师事务所”。他们很简单地解决了定位问题，其主体合法性不容质疑，不仅民政部门对他们勇敢地贯彻执行中央统一登记精神给予了高度评价，而且税务部门不再按企业单位进行征税，颇值得广大律师们反思，值得上级司法行政部门考查，值得理论界研究。“法人五类说”法人制度理论认为，我国各类法人共分为五类，没有第六类，国办律师事务所应当定位于事业单位，民办律师事务所应当定位于民办非企业单位。《律师法》违背《宪法》和《通知》精神，应当进行修改，民办律师事务所由各级司法行政部门负责业务管理，审核颁发律师事务所执业许可证，由同级民政部门负责登记管理，注册颁发《民办非企业单位营业执照》，国办律师事务所由人事部门注册颁发《事业单位营业执照》，取消律师协会的法定行政管理职责，从根本上取缔其“二政府”法律地位。如果社会团体行政性管理权纳入《行政诉讼法》调整的范畴，不但不能彻底革除其弊端，反而等于支持社会团体行政性管理权力继续存在，只能治其表，不能治其本。

四、 法人制度新理论对有关行政法规、政策和规章的冲击

《企业法人登记管理条例》（国务院令第1号）第28条规定：“根据国家有关规定，实行企业化经营，国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性社会团体，具备企业法人登记条件的，由该单位申请登记，经登记主管机关核准，需取《企业法人营业执照》方可从事经营活动。” 工商管理行政部门对事业单位、社会团体和民办非企业单位等进行登记管理，可以从事经营活动，均缺乏科学性。1999年6月29日国家工商行政管理局发布《关于企业登记管理若干问题的执行意见》（工商企字［1999］第173号），第7条规定：“根据国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位、社会团体、民办非企业单位自身不得从事经营活动。条例发布前已办理登记的，应随着条例的执行予以纠正。”到底纠正什么？是事业单位、社会团体和民办非企业单位不再从事经营活动而继续由工商管理行政部门进行登记？还是工商管理行政部门对从事经营活动的事业单位、社会团体、民办非企业单位不再进行登记管理？无论怎样理解，工商管理行政部门对于非从事经营活动而从事社会服务活动的事业单位、社会团体和民办非企业单位仍然可以进行登记，现实状况也是如此，例如我国大多数的会计师事务所等中介组织仍然在工商管理行政部门注册登记，被核准名称为“××（市、县、区）××会计师事务所有限责任公司”，法律冲突问题仍然存在。“法人五类说”法人制度理论认为，民办的会计师事务所等中介组织是从事非营利性社会服务活动社会组织，属于典型的民办非企业单位，应当由民政部门进行登记管理，《企业法人登记管理条例》与其他登记管理条例相冲突，应当由国务院进行修改，而不应当由工商管理行政部门通过发布意见予以纠正。《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》可以合并为《企业单位登记管理条例》。

《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》（国务院令第338号）第6条规定外国律师事务所驻华代表机构经司法部审核并颁发执业执照。“法人五类说”法人制度理论认为，外国律师事务所驻华代表机构属于利用非国有资金举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织，也是民办非企业单位，应当同国内民办律师事务所一样由司法行政部门进行业务管理并由民政部门进行登记管理，即国民待遇，司法行政部门颁发的“执业执照”属于行业经营许可证，不可取代民政部门颁发的营业执照。

2000年5月29日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组作出《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，国务院办公厅对此下达转发《通知》（国办发［2000］51号），把经济鉴证类社会中介机构简称为“中介机构”，要求改制为合伙制和有限责任制。2000年8月20日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国家工商行政管理局联合发出《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中注册登记有关问题的通知》（国清［2000］1号），第2条规定：“根据我国社会中介行业发展的实际情况，并借鉴国际经验，在这次清理整顿中，将经济鉴证类社会中介行业，按照所需专业知识基础的不同，分为三类，一是以财务会计相关专业知识为基础的行业；二是房地产、工程技术相关专业知识为基础的行业；三是以法律相关知识为基础的行业。其中，以法律相关知识为基础的行业包括：律师、公证、基层法律服务、专利代理、商标代理、版权代理、社会法律咨询服务等。”2000年9月15日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国家工商行政管理局又联合发出《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中注册登记有关问题的通知》（国清［2000］2号），第2条规定：“脱钩改制中介机构的组织形式为合伙制或有限责任制，分别按照《合伙企业法》、《合伙企业登记办法》和《公司法》、《公司登记管理条例》的规定办理登记注册。”根据上述政策之规定，从事会计、房地产、专利代理、商标代理、版权代理和社会法律咨询服务为的中介机构均在工商管理行政部门办理了注册登记，成为企业单位，具有了营利性特征。从事律师、公证、基层法律服务的中介机构没有按照上述政策之规定由工商管理行政部门注册登记，定位于企业单位，司法行政部门制定了登记管理办法，自己进行登记管理，国办律师事务所没有定位于事业单位，合作、合伙律师事务所没有定位于民办非企业单位，都没有取得营业执照，因而无法定位，其主体合法性受到质疑，带来许多弊端。实践证明，哪一个行业不贯彻落实中央统一登记精神，这个行业就异常混乱。民办非营利性中介机构没有正确地定位于民办非企业单位，是造成法律服务业管理混乱的主要原因，我国立法机关和行政机关应当从中总结经验并吸取教训。

司法部根据《律师法》制定的一系列规章体现出自己登记，如《律师事务所审批登记管理办法》、《国家出资设立的律师事务所管理办法》、《合作律师事务所管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《律师事务所名称管理办法》和《律师事务所分所登记管理办法》，以及《关于律师事务所不参加编制部门登记注册的批复》、《关于合作、合伙律师事务所不进行民政登记的批复》等，均与《通知》、《条例》和《办法》相冲突。“法人五类说”法人制度理论认为，业务管理和登记管理是两个不同的概念，《律师法》第19条规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，属于许可进行业务管理，没有许可进行登记管理。《条例》和《办法》实施之前，司法行政部门对新生的合作、合伙律师事务所统一进行业务和登记管理具有积极作用，不具有违法性；《条例》和《办法》施行之后，各级民政部门通知当地司法行政部门指导合作、合伙律师事务所进行民政登记是正确的，上海市司法局提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》后，司法部作出不进行民政登记的批复，具有违法性，《行政许可法》施行后其违法性更加明显。司法行政部门只有贯彻落实中央统一登记精神，以此推动《律师法》的修改，建立“由各级司法行政部门进行业务管理与同级人事、民政部门进行登记管理相分离”的规范性管理体制，切实解决定位问题，使民办律师事务所朝着个体、合伙和法人三种组织形式的方向发展，律师行业才能实现规范和拓展，司法行政部门的执政水平和能力才能大幅度地提高和加强。否则，无论司法行政部门怎样教育整顿律师，都不可能实现规范和拓展。

五、 法人制度新理论对有关法律意识的冲击

关于合伙制。目前合伙律师事务所的成立条件是必须具备执业五年以上的三位律师以上、十万元以上注册资金等，合伙律师事务所“具有”法人资格且合伙人须承担无限连带责任。“法人五类说”法人制度理论认为，“合伙制”分为一般合伙和合伙法人，人数均为两人或两人以上。一般合伙没有法定注册资金数额限制，不具备法人资格，合伙人对单位债务承担无限连带责任。合伙法人须有十万元以上注册资金，具备法人资格，合伙人对单位债务承担有限责任。只有取得法人营业执照的合伙组织才具备法人资格，一旦具备了法人资格就承担有限责任，不能同时承担无限连带责任，自相矛盾。

关于有限责任制。有的人一提到“有限责任制”就同“有限责任公司”划等号，认为只有成立有限责任公司才能承担有限责任。“法人五类说”法人制度理论认为，“有限责任公司”是企业单位方面的专用术语，具有“营利性”的含义。民办非企业单位具有非营利特征，不能称为有限责任公司，可以称为“某校”、“某院”、“某所”、“某中心”等，只要取得了《民办非企业单位（法人）营业执照》后，就依法承担有限责任。

关于中介组织。有的人把民办学校、民办医院等均称为中介组织。“法人五类说”法人制度理论认为，《刑法》第229条把承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的单位称为“中介组织”，国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》对其简称为“中介机构”，均揭示了其作用。根据其宗旨和性质，营利性的中介组织应当定位于企业单位，非营利性的中介组织应当定位于事业单位或民办非企业单位，均须纳入法人制度管理体系。民办学校、民办医院等属于民办非企业单位，但不属于中介组织。

关于行业管理。许多学者认为，借鉴国际经验，行业管理职责应当由行业协会负责。目前，我国许多行业管理职责由行政部门和行业协会共同承担，个别行业协会大有取代行政管理的趋势，行业协会不仅具有行政色彩的管理权，而且具有收费权和处罚权，不受《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政诉讼法》的制约，俗称“二政府”。“法人五类说”法人制度理论认为，行政部门是《宪法》规定的唯一行政管理机关，行业协会属于社会团体，与民办非企业单位同属于民间组织的大范畴，二者均经民政部门登记后成立，法律地位是平等的，行业协会不具有法定行政管理权。业务管理和登记管理是行业管理的两个主要内容，应当均由行政部门负责。有关部门法违背《宪法》的规定确立行业协会具有行政管理权，设立“二政府”，必然妨碍行政机关的管理职能，削弱党的执政能力。上海市人民政府已率先对“二政府”采取清理清查措施，向部门法提出挑战，值得学习推广。

关于政策与法律的关系。党的政策是制定和修改法律的依据，法律是贯彻落实党的政策的重要手段。在计划经济向市场经济过渡时期，党的新政策常常与过去制定的法律不一致，立法机关修改法律需要一定的时间按照法定程序进行，党的新政策与法律之间的冲突是客观存在的，这就是法律的稳定性与政策的灵活性之间的矛盾。行政部门如何处理这个矛盾？是贯彻执行党的新政策而不再继续贯彻执行法律，还是继续贯彻执行法律而不贯彻执行党的新政策？理论界存在两种不同的主张。第一种观点认为，法律是由立法机关制定的，一经颁布施行就具有法律效力，非由立法机关按照法定程序修改或废止不得终止执行，如果行政部门任意终止执行法律，就会损害法律的尊严。第二种观点认为，党的新政策是党中央制定的，一经作出决定后行政部门就应当立即开始贯彻落实，如果党的新政策必须等待法律修改后才开始贯彻执行，那么行政部门就依法规避党的政策，不能与党中央保持高度一致。笔者赞同第二种观点，我国改革开放取得巨大成就是通过行政部门及时贯彻执行党的新政策而取得的，不是通过立法机关先修改《宪法》才取得的，所以行政机关应当及时贯彻执行党的新政策，立法机关应当按照党的新政策尽快地修改法律。“法人五类说”法人制度理论有利于指导立法机关制定和修改法律，建立和健全市场经济法律体系，有利于指导行政机关正确处理法律与党的政策、行政法规之间的关系，打破计划经济旧法律体制的束缚，促进经济快速发展，保持社会长期稳定，有利于提高党的执政水平，加强党的执政能力。

注：
工业和信息化部 四川省人民政府 甘肃省人民政府等


工业和信息化部　四川省人民政府 甘肃省人民政府 陕西省人民政府

关于印发汶川地震灾后通信基础设施重建规划的通知

工信部联规[2008]329号


四川、甘肃、陕西省各有关部门和通信管理局，中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国联合网络通信有限公司：

　　按照国务院办公厅印发的《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》（国办函[2008]54号）的总体部署，依据《汶川地震灾后恢复重建条例》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》（国发[2008]31号）、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国发[2008]22号）和《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发[2008]21号）、《汶川地震灾后恢复重建基础设施专项规划》（发改厅[2008]2688号），工业和信息化部会同四川、甘肃、陕西省人民政府共同编制了《汶川地震灾后通信基础设施重建规划》（以下简称《规划》），现予印发，请认真贯彻执行。

　　通信基础设施重建直接关系到灾区通信服务的正常化，对改善灾区人民生产生活将发挥积极作用，必须全面贯彻科学发展观，坚持以人为本、统筹兼顾、科学重建。各地区、各有关部门和各通信运营企业要充分认识灾后重建任务的艰巨性，树立全局意识，加强组织领导和协调配合。灾区各级政府和有关部门要在城乡规划、土地征用、电力引入、资源共享等方面，对通信基础设施重建予以积极支持。省通信主管部门要积极协调地方政府落实有关政策，督促企业加快重建工作。通信运营企业要结合《规划》制订具体实施方案，落实资金，切实做好通信基础设施灾后重建的各项工作。


二○○八年十一月十九日




附件：《汶川地震灾后通信基础设施重建规划》.doc



附

汶川地震灾后通信基础设施重建规划

编制依据：
《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）
《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国办发[2008]22号）
《汶川地震灾后恢复重建总体规划》（国发[2008]31号）
《国务院关于地震灾区恢复生产的指导意见》（国办发[2008]52号）
《汶川地震灾后恢复重建基础设施专项规划》（发改厅[2008]2688号）

编制单位：
工业和信息化部
四川省人民政府
甘肃省人民政府
陕西省人民政府


　　5.12汶川特大地震是新中国成立以来，破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震灾害，四川、甘肃、陕西省部分地区通信基础设施大面积受损，灾区通信几乎全部中断。地震发生后，通信业在党中央、国务院的坚强领导下，迅速抢通抗震信息“生命线”，有效保证指挥畅通，为抗震救灾做出了重要贡献。
通信基础设施的重建是灾后重建工作的重要组成部分，直接关系到灾区通信服务的正常化，对提高灾区重建的速度和效率、改善灾区人民生产生活将发挥积极作用。根据党中央、国务院关于灾后恢复重建的重要部署和总体要求，为指导汶川地震灾后通信基础设重建，制定本规划。本规划是指导规划汶川地震灾后实施通信基础设施重建的重要依据。
一、灾区通信基础设施受损情况
汶川地震给四川、甘肃和陕西三省公众通信网络基础设施造成了严重破坏，四川全省近35％的移动通信基站受损，受灾严重地区与外部的通信全面阻断，部分地区基层生产组织遭到毁灭性打击，灾区正常生产经营活动基本停滞，直接经济损失共计67.94亿元。
专栏1 通信基础设施受损情况
受损项 四川 甘肃 陕西 合计
移动通信基站受损（个） 10010 1078 3456 14544
固定无线接入基站受损（个） 11729 3318 518 15565
通信线路受损（皮长公里） 26550 6965 2396 35911
通信倒断杆数量（根） 153249 35089 6983 195321
通信局所受损（个） 3092 462 426 3981
直接经济损失（亿元） 60.23 3.85 3.86 67.94

地震发生后，在党中央、国务院的坚强领导下，各级政府和企业紧急动员、密切协同、上下联动，迅速成立通信抗震救灾指挥部，立即启动各级通信保障预案，第一时间组成抢险突击队。通信业展现了大无畏精神，经过艰苦卓绝努力，付出生命代价，全部完成了重灾乡镇的抢通任务，迅速有效地保障了抗震救灾的通信需求。
此次特大地震灾害中，通信发挥了重要作用，但也暴露出公众通信网应对特大自然灾害能力仍有欠缺、应急通信体系和能力建设不够完善等问题。
二、指导思想和目标
（一）规划范围
本规划的规划范围为国家确定的四川、甘肃和陕西省极重灾区和重灾区的51 个县（市、区）。总面积13.26万平方公里，震前乡镇1271 个、行政村14565 个，2007 年末总人口1986.7 万人，地区生产总值2418 亿元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为13050 元、3533 元。
规划期为2008年9月至2011年9月。
专栏2 规划范围
省份 地市 受灾县、市、区
四川 成都 都江堰市、彭州市、崇州市、大邑县
绵阳 北川县、平武县、安县、江油市、涪城区、游仙区、梓潼县、盐亭县、三台县
德阳 绵竹市、什邡市、旌阳区、中江县、罗江县、广汉市
广元 青川县、利州区、剑阁县、朝天区、元坝区、苍溪县、旺苍县
雅安 汉源县、宝兴县、芦山县、石棉县
阿坝 汶川县、茂县、理县、小金县、黑水县、松潘县、九寨沟县
巴中 南江县
南充 阆中市
甘肃 陇南 武都区、两当县、西和县、成县、康县、文县、徽县
甘南 舟曲县
陕西 汉中 宁强县、略阳县、勉县
宝鸡 陈仓区

（二）指导思想
按照党中央、国务院对汶川地震灾后重建工作的总体部署，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，围绕灾区恢复重建的迫切需要，科学规划，统筹协调，建设先进实用、安全可靠、天地一体的通信基础设施，提升通信服务水平、灾备应急和网络安全保障能力，促进灾区经济社会发展。
（三）基本原则
——统筹规划、资源共享。紧密围绕灾区城乡建设、生产力布局和产业调整、社会公共服务的需求，恢复重建通信基础设施，不断提升通信服务水平，加快推进灾区信息化，支撑灾区经济社会长远发展。以基站、杆路、线缆、管道、局房等基础设施为重点，统筹协调通信网络建设，切实推进设施共建共享和网络互联互通，有效减少重复建设。
——远近结合、协调发展。坚持重建通信网络与服务临时安置相结合，在满足灾区过渡安置需要的同时，充分考虑通信资源的再利用，满足长远发展需要。坚持网络技术先进性与适用性相结合，网络重建既要经济实用，迅速满足近期需求，又要符合技术趋势和国家政策，利于未来长期演进。
——系统设计、保障安全。在加快设施重建的同时，要注重不同通信手段的综合利用，加强设施建设与网络运行的协调，全面提高公众通信网络的安全可靠性。坚持“平战结合”，政府主导、多方协同、统筹资源，加快完善应急通信体系，提高应对突发事件的通信保障能力。
（四）重建目标
加快通信基础设施重建，加强网络安全系统设计与应急通信能力建设，全面恢复并提升信息通信服务水平，满足灾区生产生活和社会保障需要，促进灾区经济社会发展。
——城镇通信网络做到覆盖无盲点、服务无盲区，农村地区做到乡乡能上网，通电行政村实现村村通电话，受灾群众临时安置点通信网络覆盖率达到100％，灾区通信服务全面超过灾前水平。
——异地重建区域建成通信设施与市政、道路、桥梁等基础设施统筹规划、共建共享的综合示范区。
——基本形成平战结合、天地一体、高效协同的应急通信体系。
三、主要任务
（一）加快实现灾区通信服务的正常化
加快灾区通信恢复保障工作，大力推进临时恢复向永久保障转变、基本通信能力覆盖向全面通信服务转变。
——加快灾区安置点公众通信设施建设，实现所有活动板房区、帐篷集中区等受灾群众居民安置点的通信覆盖。加快灾区公众通信临时性通信手段的更替，提升通信能力，实现固定、移动通信和互联网的全业务覆盖与服务。加快恢复农村正常通信能力，对于暂时未恢复通电通路、人口相对稀少的乡镇，继续确保应急通信手段，持续提供通信服务。
——加快灾区通信生产组织的正常化，重新组建受毁灭性损失的县城及基层通信的生产体系，加快恢复通信营业服务网点和服务队伍。
（二）高起点重建公众通信网
以需求为导向，恢复重建固定通信、移动通信和互联网，继续推进“村村通电话”工程，建设先进实用、覆盖完善、高效高质公众通信网。
——采用先进成熟技术建设宽带化、IP化、智能化固定通信网络。加快向下一代网的演进。推进“光进铜退”和宽带提速，提升宽带网络性能，打造精品互联网。实现城区光纤到楼，乡镇光纤到乡，条件具备的地区光纤到村。
——建设广覆盖、高质量宽带移动通信网。全面恢复重建损毁的移动基站和移动通信网络，提升网络覆盖广度和深度。结合第三代移动通信的整体部署，构建高速移动通信网络环境。
专栏3 公众通信网重建规模
领域 项目 四川 甘肃 陕西 合计
固定通信网 交换机容量（万线） 97 16 — 113
宽带接入设备容量(万线) 49.4 6.4 — 55.8
移动通信网 核心网容量（万户） 912.2 80.4 43 1035.6
移动通信基站数量（个） 6287 927 595 7809
传输网 光缆（皮长公里） 56527 8553 5696 70775
电缆（皮长公里） 11470 572 790 12833
传输设备（端） 15857 914 561 17332
局房土建 业务用房面积（万平方米） 48.5 8.4 11.9 68.7
村村通电话 新开通电话行政村（个） 1720 784 279 2783
——建设大容量、高可靠传输网。采用密集波分和大容量SDH设备，适时应用ASON等新技术，提高网络通道调度灵活性和保护能力。加大微波、卫星等传输手段在部分山区的建设力度。
——结合市政发展规划，统一规划建设通信业务用房、通信管道以及无线通信基站，统筹市电引入、发电机组、蓄电池配备等电源建设。
——根据灾后农村居民点布局规划，加快灾区农村通信网络恢复重建工作。深入推进“村村通电话”工程，完成行政村通电话目标的同时，向有条件的自然村延伸，继续推进宽带互联网向乡镇的拓展，加快农村信息服务能力建设。

（三）全面提升公众通信网安全可靠性
继续贯彻实施和强化原有行之有效的安全可靠性措施，结合网络技术进步和地震灾害暴露出的新问题，全面提高通信网络安全可靠性。
——强化系统设计，在网络建设与配置上实现多节点、多平面、多路由和多手段，保障网络安全可靠性。
专栏4 通信网络安全可靠性
通信业务网 话音业务骨干网、数据业务骨干网均采用双节点、双路由、双归属方式互为备份，提高容灾能力；
光缆传输网 灾区各县要具备2条以上出县光缆路由；本地网骨干节点间、干线骨干节点间实现光缆网物理多路由，光缆网拓扑结构向网状网演进；接入光缆建设以物理双路由为主，条件具备的地区优先形成环路保护。传输系统采取双节点、双平面等多种安全保障措施。
多技术手段应用 传输手段继续保持光缆为主，灾害易发地区加大微波等无线技术和卫星等手段的应用力度，形成多技术手段安全容灾能力。
多网络间容灾备份 固定网和移动网之间、传统电路交换语音网和NGN语音网之间通过互联互通形成容灾互备机制。探索建设各运营企业骨干机楼间的光缆调度环，实现部分骨干光缆的不同运营商路由备份。
——加大设备容灾和网络容灾新技术应用，适度提升通信设备和网络整体配置冗余度，根据国家调整的灾区地震区划、按有关规范进行抗震设防，提高网络容灾等级和抗灾能力。
——建设适量高山移动通信基站和面向特殊需求的高可靠移动基站，提高机房和供电配备标准，配置有线、无线或卫星等多种传输手段，保障紧急情况下的通信能力。
——扩容无线网、交换机、传输设备、宽带接入等通信设备，提升话务负荷能力。强化网络话务疏通控制能力，建立和完善紧急情况下应对海量话务的全网协同机制与实施操作流程，保障通信业务有效疏通。
（四）强化应急通信系统建设
针对汶川地震应急通信的经验和问题，结合国家应急通信体系的调整和完善，本着“平战结合”的原则，加快应急通信能力建设，努力构建天地一体、高效协同的应急通信体系，保障紧急情况下各级政府的指挥调度。
——加快国家通信网应急指挥调度系统工程的实施，组建灾区省级通信应急指挥调度平台，配置通信机动指挥调度装备，形成具有指挥、调度、管理、监测采集等多项功能的通信应急指挥调度能力，提高应急处置效率。
——充分发挥卫星等无线通信手段受地形、灾害影响小的优势，加快卫星应急通信和短波应急通信能力建设，适度加强受灾省的卫星和短波设备配置。
专栏5 应急通信
通信应急指挥调度 建设省级通信应急指挥调度平台和机动指挥调度装备，实现部省、跨部门以及政企系统的互联，形成中央、地方、现场三级的高效一体的应急指挥调度体系。
卫星应急通信 电信运营企业加强卫星应急通信装备建设，配置卫星主站、卫星端站、便携端站、卫星通信车等，在应急状态下提供应急传输通道，解决专用通信及部分公众通信的需求，以及地、县、乡一级应急通信。
短波应急通信 在四川、甘肃和陕西建设短波通信中心并配置车载、便携短波设备。
应急通信装备更新完善 电信运营企业配备应急通信指挥车、应急通信车、车载交换机、通信工程车、应急基站、可携带的CDMA、GSM便携基站、卫星电话终端、集群终端、短波电台等应急通信装备。
应急通信物资储备 在成都建设区域应急通信物资储备中心。

应急通信机动电源扩容工程 电信运营企业配置部分可移动的油机设备、可携带的小容量电源设备，为重要电信局所及处置各类突发公共事件提供应急供电。
——完善应急通信物资配置，结合实际增加物资储备种类和数量，采用集中与分散相结合的方式，大型设备集中配置，小型化、便携化无线通信终端设备视情况配置到地（市）、县、乡。灾害易发地区重要接入节点配置油机设备、太阳能蓄电设备和备用电池等应急电源储备。
——加强应急通信系统和装备的定期维护和保养，确保紧急状态下能及时投入使用。积极探索应急通信“平战结合”的有效管理模式。加强应急通信新技术、新业务和新设备的培训，提高应急通信管理人员和保障队伍的技术能力和业务水平。
（五）助力灾区信息化建设
打造网络化信息服务平台，大力发展综合信息服务，助力灾区国民经济和社会信息化，利用先进信息通信技术服务政府、企业和人民生活，提升重建效率与质量。
——综合利用信息通信网络的多种手段，助力电子政务建设，努力支撑灾区政府社会综合管理与公共服务，促进社会稳定。
——发展面向生产的网络信息服务，助力企业与行业信息化。大力发展基于宽带互联网的信息综合服务和第三方电子商务，积极发展移动信息化和移动电子商务，为灾区企业提供“一站式”信息化解决方案。面向旅游、物流、商贸流通、金融等灾区重点行业，发展网络化综合信息服务。以互联网为载体，充分发挥成都区域通信枢纽的作用，进一步提升对外通信、网络与信息安全服务能力，更好地服务于软件服务外包、数字内容等产业发展。
——依托信息通信技术和网络平台，助力灾区社会信息化建设，加快恢复灾区社会服务，延伸服务范围、拓展服务领域、提升服务水平。为灾区教育打造质优价廉宽带网络和公共信息服务平台，参与灾区公共卫生信息网络与系统建设，推进社区公共信息服务平台发展，推动灾区中小学教育、医疗卫生体系和城市服务体系的恢复重建。
——联合各涉农部门，整合信息资源，发挥网络优势，构建农村综合信息服务网络化平台，大力开发低成本、灵活便捷信息通信服务产品，采用信息包月、资费优惠等多种形式，向农民提供丰富及时的灾区重建和生产生活信息。
专栏6 信息化建设
区域信息枢纽 建设从成都到国际出入口的高效、直达数据专用通道，建设成都数据灾备中心。
农村信息化 新开通422个乡镇的宽带互联网接入，新建3500个农村信息服务点、1320个平安乡村视频监控点以及440个农村党员干部远程教育点，为22个乡镇开通互联网网站。
——加快实施“网络牵手、信息助残”行动，推进人文关怀。为残疾人开发和提供针对性的就业、培训、医疗、娱乐、生活、精神关怀等网络信息服务，推进无障碍服务。
（六）推进设施共建共享
统筹灾区通信网络建设，积极探索资源共享的有效机制，加大通信基础设施的共建共享力度，切实有效减少重复建设。
——加强灾区通信基础设施建设的统筹规划、合理布局，将通信管道、杆路、线缆、局房、通信基站等基础设施纳入灾区城乡建设规划。
专栏7 资源共享
干线光缆共建 实现小金-日隆-卧龙-映秀、汶川-米亚罗、都江堰-汶川-茂县-松潘、北川-茂县、黑水-壤口-刷经寺、丹巴-小金、壤塘-阿坝、金川-丹巴、绵阳-北川-平武、宝兴-小金等线路光缆的共建共享。
资源共享试点 在灾区的异地重建区，结合市政、道路、桥梁、隧道等设施规划，组织开展通信管道、杆路、光缆、基站等基础设施的共建共享综合示范区建设。
——综合考虑网络安全可靠性和资源利用效率，在通信恢复重建中，重点在无线通信基站、远距离传输光缆和杆路、城市内通信管道等方面开展工作，大力推进企业内部不同网络资源，以及不同企业的网络资源共建共享。
——注重协调企业间关系，探索建立网络资源共建共享中成本分担、有偿使用、运行维护等方面的有效机制，确保资源共建共享的效果。
——加强跨行业、跨部门的协调，推动公路、铁路、桥梁、隧道等公共设施中管道、杆路等通信资源的建设，提升社会资源的综合使用效率。

四、政策和保障措施
（一）建立规划落实机制
加强组织领导与协调。工业和信息化部、省政府共同负责相关省通信基础设施重建规划实施的领导工作，电信运营企业集团公司负责规划的具体实施。建立高效的信息沟通、协调机制，分析解决实施过程中遇到的问题。加强与其它中央部委的政策协调，强化通信与交通、铁路、电力、广电等部门的相互协作。
督促重建规划落实。电信运营企业依据本规划，制定灾后恢复重建年度实施计划，重建关键目标纳入企业考核体系。省通信管理局负责协调本省通信运营企业的恢复重建和督促检查工作。按照国家的统一部署，在规划实施的中期阶段，工业和信息化部、灾区省政府共同部署对重建规划的中期评估，针对面临的新形势、遇到的新问题，适时调整重建规划。
（二）完善应急通信体系
统筹协调，进一步完善国家应急通信保障体系。加强系统调整，细化各级应急通信保障预案，强化指挥调度流程，建立畅通高效的跨部门协调、企业间联动配合机制。加强应急通信管理和培训、演练机制,充实和强化应急通信保障管理和专业队伍。
加快应急通信能力建设。适度调整和落实《全国应急通信“十一五”规划》确定的应急通信重点建设项目，提升交通、电力中断情况下的应急通信保障能力。加大对卫星通信网络的扶持，研究论证低成本、广覆盖、安全可控的卫星移动通信系统的建设。建立应急通信多元化投资渠道，中央、地方与企业投资相结合，共同推动应急通信能力建设。
（三）加强资源共享协调
探索建立通信基础设施资源共享的管理模式。工业和信息化部联合相关部委研究制订通信基础设施共建共享标准体系，以及监督、检查、考核的管理办法；联合地方政府出台鼓励资源共享的优惠政策。
加强重建规划实施过程中资源共享的指导。建立资源共建共享协调机制，成立由省政府、省通信管理局和企业参加的共建协调组，省通信管理局负责共建共享具体协调工作。统筹协调灾区各运营企业通信网络建设，以异地重建区域为重点，加大基站、杆路、线缆、管道、局房等基础设施共建共享的推进力度，建立资源共建共享示范区。已经达成共建、共享协议的项目，由省通信管理局督促落实。
（四）鼓励网络节能降耗
加强通信基础设施建设节能降耗标准工作，推进将节能降耗标准纳入通信建设标准。结合灾区的能源、资源特点，优先研究适于灾区使用的节能减排技术和标准，开展必要的试点工作。
在重建规划的实施中，鼓励采用多种方式降低能耗。推广环保节能型材料的使用，推广机房的标准化建设，加大智能通风和智能散热方式在基础设施建设中的应用。优先选择低功耗、高集成度、低重量、高能效比的网络设备。引入电源、空调等配套设备的节能降耗技术。加大太阳能、风能等环保能源在网络建设中的应用力度。
（五）切实保障重建资金
充分发挥通信行业“全程全网、全国一盘棋”的优势，由通信运营企业集团总部建立政策倾斜机制，通过资金、物资、人力和制度倾斜，集中力量加大对本企业受灾严重地区通信基础设施恢复重建的支持力度。鼓励灾区受灾企业发挥恢复重建主体的作用，充分调动各方面积极性，适当利用信贷资金等渠道筹措恢复重建资金。积极创新资金使用方式，提高资金使用效率。对于应急通信等公益性基础设施的恢复重建，鼓励地方政府结合当地需求参与规划、适当投入。
通信基础设施地震灾后重建工程总投资为194.9亿元，其中，公用通信网重建投资189.9亿，应急通信投资5亿。
专栏8 重建投资规模
（单位：亿元） 四川 甘肃 陕西 合计
中国电信 77.8 6.2 3.3 87.3
中国移动 53.0 8.0 5.1 66.1
中国联通 33.3 2.8 5.3 41.4
合计 164.1 17.0 13.8 194.9

（六）落实各项扶持政策
依据《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》、《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发[2008]21号）、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国发〔2008〕22号）等文件规定，积极落实国家在财政、税收、信贷、融资、土地等方面的支持政策，加快设施重建步伐。
工业和信息化部将在部门经常性预算方面，向应急通信、灾区通信监管设施恢复重建上倾斜；在统一安排的全国性建设项目规划布局中，加大对灾区的保障和倾斜力度；鼓励灾区先行开展新技术、新业务试点，活跃灾区通信运营市场。
灾区各级政府将尽快确定本行政区内的城乡规划，积极推动通信基础设施的灾后重建，把通信局房、管道、基站等纳入城乡规划体系统筹协调，在灾后重建中严格规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设，在公路、铁路、桥梁、隧道建设中预留通信管道等资源，并允许通信企业以成本价共享；规范通信建设用地赔补工作，酌情降低赔补标准；简化局房、管道、基站等通信基础设施的用地、建设审批手续，加快审批流程；支持通信基站选址工作，协助协调选址、建设过程中出现的困难；保证灾区通信设施电力供应，协调加快电力报装程序，开设绿色通道，缩短通信建设周期；在电力供应不足的情况下，帮助解决油料供应。